요약본

재정의 자동안정화장치와 경기조정

- dBrain 자료를 이용하여 -

김명규 부연구위원(02-6908-8567)

2020. 8.

요 약

1. 분석의 목적 및 필요성

□ 정부는 재정정책과 통화정책을 통해 경기변동에 대응하고 경기변동성을 축소하고자 함

◦ (재정정책) 재정을 통한 경기대응은 △자동안정화장치를 통한 재정정책 △재량적 재정정책으로 나눌 수 있음

- (자동안정화장치) 누진적 세제나 실업급여처럼, 제도에 내재된 경기안정화 기능이 경기변동시에 자동적으로 작동함으로써 경기변동성을 줄이는 제도

경기 불황(호황) 시에 실업급여, 저소득층 지원 등 재정지출이 증가(감소)하고, 소득세, 법인세 등 세수도 감소(증가)함으로써 자동적으로 경기조절

- (재량적 재정정책) 자동안정화장치와 달리 정부가 경기변동에 대응하고자 추경이나 조세개편 등을 통해 직접 개입함으로써 수입·지출을 조절하는 재정정책

◦ (통화정책) 통화 유동성을 조절하여 경기를 안정화하는 정책

□ 자동안정화장치는 경기변동에 대한 신속하고 자동적인 대응이 가능하고, 경제주체의 예측 가능성을 높이는 반면, 매우 큰 충격에 대응하는 데에는 한계

◦ (적시성) 자동안정화장치는 경기충격 발생 시점에서부터 효과가 나타난 시점까지 걸리는 시간을 의미하는 정책시차가 짧아 경기대응 적시성이 좋음

정책시차(policy lag)는 내부시차와 외부시차로 분류할 수 있으며, 내부시차(inside lag)는 다시 정책당국이 문제를 인식하는데 걸리는 인식시차, 문제인식 후 원인분석과 개입결정에 걸리는 결정시차, 개입 결정 후 국회동의 등 방법과 절차에 걸리는 집행시차 등이 있다. 외부시차(outside lag)는 시행된 정책이 최종적으로 경제에 영향을 미치는 데에 걸리는 시간을 말한다.

- 반면, 재량적 재정정책은 정책시차가 길어 적시성이 떨어지고 행정비용도 큰 편이며, 통화정책은 시차는 짧으나 정책목표에 대한 정밀도가 낮음

◦ (예측가능성) 자동안정화장치 관련 제도들은 경기변동에 대한 경제주체들의 기대를 일정하게 하므로, 경제행위 선택과정에서의 불확실성을 축소시킴

◦ (보조성) 다만, 자동안정화장치는 경기충격 규모가 클 경우에는 그 충격을 완화하기에 충분치 못한 한계 때문에 경기대응의 보조적 기능을 수행

□ 급격한 경기침체 상황에서 재량적 재정정책과 통화정책을 시행하되, 두 정책의 효과가 나타나기 전까지 자동적·내재적으로 경기안정화 기능을 수행하는 자동안정화장치의 규모·구성을 분석함으로써 경기대응성 제고방안을 모색할 필요

◦ IMF는 「Fiscal Monitor – April 2020」에서 COVID-19 판데믹으로 약화된 경제 회복을 위해 자동안정화장치의 강화를 하나의 대안으로 제시(2020. 4.)

◦ IMF의 「World Economic Outlook update」를 통해서 경기침체기에 경제 회복을 위해서는 정책당국이 자동적, 적시적, 일시적인 지원을 강화해야 함을 강조(2020. 6.)

□ 본 보고서에서는 dBrain 자료를 활용하여 중앙정부 기준 자동안정화장치 규모를 총괄법과 분할법으로 분석하고, 국제 비교를 위해 일반정부 기준으로도 측정·분석함

◦ (dBrain 통계 활용) 자동안정화장치에 대한 기존 선행연구는   2012년 이전의 기업특별회계 분류를 반영하지 못하거나, 세입·세출 외 자료를 포함하지 못한 반면, 본 보고서는  dBrain의 정확한 자료로 기존 연구의 단점을 보완

◦ (중앙정부 기준 분석) 통합재정수지(중앙정부)를 기준으로 분석하되 dBrain의 세입·세출 외 자료를 포괄한 기업특별회계 경제적 분류 자료 활용

◦ (일반정부 기준 국제비교) OECD 통계를 활용해 일반정부 기준으로 25개국의 자동화안정장치 규모를 측정한 뒤 나라별 비교·분석

◦ (분석방법) IMF의 총괄법, OECD의 분할법을 모두 활용

총괄법은 경기변동이 재정수입에만 영향을 미친다는 가정하에 재정수입총액을 활용해 분석하는 반면, 분할법은 경기변동이 재정수입과 지출 항목에 각각 다른 영향을 미친다고 가정해 분석함.  분할법은 자동안정화장치의 구성항목별 경기대응 영향을 총괄법에 비해 다양하게 분석할 수 있음

◦ (강화방안 모색) 기존 연구처럼, 자동안정화장치 구성 항목인 실업급여의 보장성과 조세 누진도 등을 높이는 방법으로 자동안정화장치의 강화방안 모색

◦ (기타 해외사례) 자동안정화장치는 아니지만 자동안정화장치처럼 자동적이고 신속한 경기대응이 가능한 해외 제도를 조사해 제시

2. 자동안정화장치의 규모 측정

□ 자동안정화장치 규모는 경기변동에 대한 재정수지의 민감도를 추계해 측정

◦ (규모의 의미) 자동안정화장치 규모는  GDP 갭이 1%p 증가 시 재정수지가 GDP 대비 O%p 만큼 자동적으로 조절됨을 의미

- 예를 들면, 코로나19와 같은 경기 충격으로 실업이 증가하고, 소득이 감소할 때, 실업수당 지출이 확대되고, 소득세를 덜 거둠으로써 민간소비 여력이 증가하는 과정에서 자동안정화장치로 인해 경기 충격이 완화되는 정도를 의미

[eqn: 자동안정화장치`규모= {경기적`요인`규모(GDP``대비)} over {GDP`갭%}]

◦ (항목 개념) 경기적 요인 규모는 재정수지에서 경기조정 재정수지를 제외한 것이며, 경기조정 재정수지는 개념적인 재정수지이므로 추정을 통해 분석

경기적 요인 = 재정수지 - 경기조정 재정수지

□ (①중앙정부 기준 측정) 우리나라 중앙정부 통합재정수지 기준으로 2007~2018년 자동안정화장치 규모를 분석한 결과, 총괄법(IMF 기법)으로는 전기간 평균 0.225, 분할법(OECD 기법)으로는 전기간 평균 0.297로 나타남

◦ (총괄법 및 분할법 결과) 총괄법에 비해 분할법 결과 값이 더 큰 이유는 △총괄법은 지출의 경기변동에 대한 요인이 고려되지 않기 때문이고, △분할법의 경우 수입항목의 탄력성이 더 민감하게  적용되기 때문

- (추이) 두 방법 모두 2007~13년은 자동안정화장치가 소폭의 증감을 반복하다 2014년부터 지속적·추세적으로 규모가 커지고 있음

<그림 > 연도별 자동안정화장치 규모 측정 방법에 따른 비교 : 중앙정부

자료: 저자 작성

◦ (분할법 결과 분석) 정교한 분석이 가능한 분할법을 기준으로 보면, 우리나라 자동안정화장치 규모는 작게는 0.270(2010년)에서 크게는 0.347(2018년)로 확대

- (연도별 추이) 2013년까지 증감을 반복하다 2014년부터 지속적으로 커지는 추세(총괄법도 동일 추세)

- (5년 평균 추이) 특정연도의 제도개편요인 등을 제거하기 위해 최근 10년을 각각 5년 단위로 잘라보면 2009~2013년 평균 0.284에서 2014~2018년 평균 0.313으로 10.2% 증가(총괄법도 같은 기간  0.220 → 0.230으로 4.6% 증가)

- (증가 이유) 첫째, 2012년 이후 소득공제의 세액공제 전환, 최고과표 하향조정, 최고세율 인상 등 소득세 누진도를 확대한 소득세법 개정이 자동안정화장치에 반영되었기 때문이며, 둘째, 2014년 이후 법인세에 대한 자본소득 평균 유효세율의 상승 추세가 반영

2014년 보장성 보험, 의료비, 교육비, 기부금 등에 대한 소득공제를 세액공제로 전환

2014년은 소득세 최고세율 적용 과세표준을 3억 원 초과에서 1억 5천만 원 초과로 하향조정

소득세 최고세율은 2012년 35%→38%, 2017년 38%→40%, 2018년 40%→42% 인상

국회예산정책처 「조세정책의 소득재분배 효과분석」(2018)

- (결론) 개인소득세와 법인세의 누진도가 강화되면서 2014년 이후 자동안정화장치의 경기대응 효과가 지속적으로 커지고 있음

□ (②일반정부 기준 측정) OECD Economic Outlook Database를 활용하여 우리나라 일반정부 기준으로 1985~2018년 자동안정화장치 규모를 분석한 결과, 총괄법으로는 전기간 평균 0.271, 분할법으로는 전기간 평균 0.323

◦ 일반정부 기준으로도 자동안정화장치 규모는 확대 중이며, 이유는 동일

◦ 일반정부 기준 자동안정화장치 규모가 중앙정부 기준에 비해 큰 이유는 일반정부가 지방정부와 비영리 공공기관을 포함하기 때문

<그림 > 연도별 자동안정화장치 규모 측정 방법에 따른 비교 : 일반정부

자료: 저자 작성

<표 > 우리나라 자동안정화장치 규모 분석 결과

분석자료	분석 기간	측정방식	자동안정화장치 규모
			합계	총수입	총지출 및 순융자
통합재정수지 (중앙정부)	2007- 2018	총괄법	0.225	0.225	-
		분할법	0.297	0.283	0.014
OECD Economic Outlook Database (일반정부)	1985- 2018	총괄법	0.271	0.271	-
		분할법	0.323	0.307	0.016

자료: 저자 작성

3. 주요국과 자동안정화장치 규모 비교

□ 우리나라의 자동안정화장치 규모는 분석기간(‘85~2018) 평균으로는 25개 OECD 주요 회원국 중 아직 가장 낮지만, 매년 빠르게 늘어 2018년 기준으로는 일본·미국과 유사

◦(비교 기준 : 일반정부·분할법) 국제비교를 위해서는 동일한 기준·방법을 사용해야 하기 때문에 중앙정부/일반정부, 총괄법/분할법 중 일반정부 자료(OECD Economic Outlook Database  1985~2018년)가 있는  25개국을 분할법으로 측정·비교

◦ (전기간 평균) 우리나라 일반정부의 자동안정화장치 규모는 전기간 평균으로 산출할 경우  0.323으로 OECD 회원국 중 가장 낮으며, OECD 평균 0.510의  63.2% 수준

- 전기간 평균으로 자동안정화장치 규모가 가장 큰 국가는 스웨덴으로 0.675였으며, 덴마크(0.670)와 벨기에(0.654) 등이 0.6을 초과

반면, 규모가 작은 국가는 우리나라를 비롯해 일본(0.371), 스위스(0.406), 체코(0.419), 그리스(0.423) 등

◦ (2018년) 우리나라 자동안정화장치 규모는 매우 빠르게 늘어, 2018년 기준  0.423

- 여전히 OECD 중 하위그룹에 속하지만 아일랜드(0.311)·일본(0.397) 보다 앞서고, 미국(0.433), CHE(0.433), CZE(0.437), 폴란드(0.439) 등과 비슷한 수준

- OECD 평균과 비교해도, 1985년 OECD 평균 대비 51.8%에서 2018년에는 80.4% 수준

<표 > OECD 회원국의 자동안정화장치 규모 비교(전기간 평균)

국가	분할법(OECD)	총괄법(IMF)	국가	분할법(OECD)	총괄법(IMF)
AUS	0.534	0.343	IRL	0.431	0.336
AUT	0.583	0.490	ISL	0.549	0.402
BEL	0.654	0.486	ITA	0.465	0.431
CAN	0.581	0.402	JPN	0.371	0.309
CHE	0.406	0.327	KOR	0.323	0.271
CZE	0.419	0.387	LUX	0.515	0.431
DNK	0.670	0.538	NLD	0.538	0.443
ESP	0.581	0.363	NZL	0.513	0.371
FIN	0.582	0.523	POL	0.441	0.384
FRA	0.566	0.497	PRT	0.492	0.381
GBR	0.509	0.357	SWE	0.675	0.543
GRC	0.423	0.388	USA	0.449	0.321
HUN	0.491	0.436	OECD 평균	0.510	0.408

주: OECD 평균은 국가별 산술평균한 값이다.

자료: 저자 작성

OECD 주요 회원국의 연도별 및 기간평균 규모 총괄요약 (일반정부·분할법)

국가	1985	1990	1995	2000	2005	2010	2015	2018	최근 5년 평균	최근 10년평균	전기간 (85~18) 평균
AUS		0.522	0.541	0.569	0.555	0.487	0.534	0.548	0.533	0.515	0.534
AUT	0.585	0.548	0.573	0.572	0.576	0.581	0.615	0.585	0.594	0.588	0.583
BEL	0.670	0.592	0.636	0.644	0.652	0.660	0.687	0.694	0.690	0.685	0.654
CAN	0.536	0.615	0.619	0.582	0.540	0.552	0.581	0.582	0.575	0.566	0.581
CHE		0.344	0.394	0.410	0.414	0.414	0.431	0.433	0.431	0.425	0.406
CZE				0.414	0.418	0.399	0.416	0.437	0.427	0.421	0.419
DNK	0.633	0.625	0.671	0.670	0.700	0.675	0.705	0.662	0.695	0.689	0.670
ESP	0.502	0.541	0.564	0.565	0.598	0.594	0.647	0.627	0.638	0.626	0.581
FIN	0.530	0.547	0.626	0.639	0.567	0.559	0.606	0.573	0.593	0.583	0.582
FRA	0.535	0.499	0.532	0.567	0.564	0.582	0.632	0.634	0.633	0.616	0.566
GBR	0.534	0.474	0.483	0.528	0.525	0.555	0.520	0.532	0.525	0.535	0.509
GRC			0.345	0.411	0.365	0.387	0.543	0.549	0.553	0.508	0.423
HUN				0.514	0.449	0.490	0.496	0.461	0.489	0.494	0.491
IRL		0.479	0.477	0.410	0.410	0.434	0.326	0.311	0.351	0.400	0.431
ISL	0.441	0.494	0.555	0.554	0.596	0.574	0.595	0.587	0.602	0.592	0.549
ITA	0.387	0.423	0.467	0.452	0.440	0.485	0.522	0.487	0.507	0.505	0.465
JPN	0.384	0.395	0.359	0.352	0.346	0.345	0.392	0.397	0.392	0.377	0.371
KOR	0.263	0.277	0.291	0.329	0.333	0.335	0.368	0.423	0.387	0.369	0.323
LUX				0.496	0.521	0.517	0.512	0.549	0.521	0.525	0.515
NLD	0.558	0.572	0.541	0.501	0.511	0.518	0.536	0.554	0.546	0.528	0.538
NZL		0.544	0.531	0.490	0.532	0.489	0.491	0.513	0.504	0.499	0.513
POL				0.435	0.457	0.404	0.417	0.439	0.426	0.416	0.441
PRT			0.440	0.446	0.479	0.484	0.572	0.536	0.555	0.540	0.492
SWE	0.646	0.684	0.688	0.702	0.694	0.649	0.637	0.644	0.646	0.648	0.675
USA	0.427	0.436	0.459	0.475	0.442	0.431	0.473	0.433	0.460	0.451	0.449
OECD 평균	0.509	0.506	0.514	0.509	0.507	0.504	0.530	0.528	0.531	0.524	0.510

자료 : 저자 작성

□ 우리나라 자동안정화장치 규모는 1985년 0.263에서 2018년 0.423으로 연평균 1.45%씩 증가했으며, 이는 OECD 중 그리스(2.04%)를 제외하고 가장 빠른 증가 속도

◦ OECD 평균은 2000~2001년을 제외하고는 0.5 안팎에 머물고 있지만, 우리나라는 1985년 0.263에서 2018년 0.423으로 지속적으로 커지고 있으며, 이런 빠른 증가 속도 때문에 OECD 평균과의 격차가 점차 해소되고 있음

- OECD 평균 대비 1985년 51.8% 수준에서 2018년에는 80.4% 수준까지 증가

- 수입측면은 OECD 평균 대비 1985년 57.7% 수준에서 2018년에는 86.9% 수준까지 접근

- 같은 기간 지출측면의 자동안정화장치 규모도 OECD 평균 대비 16.8% 수준에서 33.6%로 두 배 확대

- 우리나라의 이런 증가세는 전술한 바와 같이 개인소득세 누진도 확대, 유효법인세율 증가, 실업급여 확대 등으로 경기대응성이 높아졌기 때문

◦ 최근 10년(2009~2018년)과 이전 10년(1999~2008년)으로 구분하여 비교한 결과 이전 10년에 비해 규모가 증가한 국가는 우리나라를 비롯해 그리스, 포르투갈, 프랑스, 이탈리아, 스페인, 벨기에 등

◦ OECD 주요국을 5년 단위로 잘라 평균규모를 분석해도 우리나라는 모든 5년간 평균이 이전 5년에 비해 지속적으로 증가 중

- 1985~88년 0.253에서, 1994~1998년 0.305로 처음으로 0.3을 넘어서고, 2014~2018년은 0.387

<표 > OECD 주요 국가의 5년 단위 자동안정화장치 규모 추이

(단위 : %)

국가	1985~1988	1989~1993	1994~1998	1999~2003	2004~2008	2009~2013	2014~2018	전 기간	연평균 증가율
덴마크	0.655	0.642	0.673	0.668	0.669	0.683	0.695	0.670	0.14
스페인	0.514	0.559	0.572	0.564	0.592	0.614	0.638	0.581	0.67
핀란드	0.529	0.579	0.629	0.604	0.554	0.573	0.593	0.582	0.24
프랑스	0.528	0.507	0.552	0.568	0.566	0.599	0.633	0.566	0.52
영국	0.500	0.473	0.486	0.514	0.521	0.545	0.525	0.509	-0.01
일본	0.396	0.392	0.357	0.349	0.353	0.362	0.392	0.371	0.10
한국	0.253	0.278	0.305	0.327	0.344	0.351	0.387	0.323	1.45
스웨덴	0.667	0.696	0.709	0.686	0.668	0.651	0.646	0.675	-0.01
미국	0.433	0.441	0.465	0.453	0.445	0.442	0.460	0.449	0.04
OECD 평균	0.513	0.519	0.505	0.549	0.500	0.516	0.529	0.519	0.10

주: 연평균 증가율은 1985년 대비 2018년 연평균 증가율을 의미

자료: 저자 작성

□ 우리나라 자동안정화장치 규모가 빠른 증가 추세에도 불구하고, 상대적으로 작은 원인

◦ 첫째, 우리나라의 GDP 대비 재정규모가 OECD 주요국 평균보다 작기 때문에 자동안정화장치 규모도 작음

- 자동안정화장치 규모와 경상수입 비중과의 상관관계는 0.8045, 비이자 경상지출 비중과의 상관관계는 0.6987

◦ 둘째, 자동안정화장치 구성 항목을 볼 때 우리나라는 경기에 대해 민감한 수입 및 지출 항목의 구성비가 작기 때문

- 경기변동에 민감한 소득세가 조세에서 차지하는 비중은 OECD 평균에 비해 작고, 덜 민감한 법인세는  OECD 평균에 비해 비중이 큼

◦ 셋째, 자동안정화기능이 큰 조세의 누진도가 OECD 회원국 중 낮은 수준

- OECD(2017)의 분석결과, 우리나라 개인소득세와 공적이전소득의 종합적 누진도가 회원국 중 가장 낮은 수준

4. 자동안정화장치의 경기대응성 제고 방안

□ 자동안정화장치는 급격한 경기 변화가 실물 경제에 미치는 영향에 대해 완충 역할을 하므로 자동안정화장치가 작은 원인 위주로 제고 방안을 모색할 필요

□ 수입측면에서 경기대응성을 높이기 위해서는 조세의 누진도 개선 필요

◦ 경기변동에 대해 민감한 조세항목의 비중을 높이고, 누진도 제고 필요

- 이론적으로는 자동안정화 규모가 큰 개인소득세·법인세와 같은 직접세의 비중 및 누진도를 높일 경우 경기대응성 제고가 가능

◦ 하지만, 조세개편에 따른 국민의 수용성과 실효성을 고려할 때, 실제 제도화까지는 사회적 합의와 시간이 필요

□ 지출측면에서 실업급여제도의 강화를 통해 경기대응성 확대

◦ (지급 기간 확대) 실업급여 보장성을 강화하기 위해 급여지급기간 확대

- 우리나라 급여일수는 최대 270일로 OECD 회원국 중 가장 낮은 편

호주는 기간제한이 없고, 벨기에·뉴질랜드 72개월, 네덜란드·프랑스 36개월, 덴마크·독일 24개월

- 2008년 글로벌 금융위기 직후 캐나다, 이스라엘, 아이슬란드, 미국 등 많은 국가가 실업급여의 수급 기간 연장

◦ (지급액 제고) 구직급여 상한액의 조정을 통한 실질 소득대체율 제고

- 2018년 평균임금대비 상한액 비율은 42.0%로, OECD 회원국 중 하위 4번째

(프랑스 229%, 스위스 118%, 네덜란드 101% 등은 평균임금보다 많이 지급)

- 하한액은 최저임금과 연동되어, 최근 빠른 속도로 소득대체율이 높아짐

◦ (특별연장급여) 탄력적 실업급여제도 중 하나인 특별연장급여 제도 활성화

- 우리나라의 특별연장급여제도는 미국의 확장실업급여와 유사한 제도이지만 1999년을 마지막으로 발효된 적이 없으며, 발효요건 및 판단기준을 보다 적극적으로 해석할 필요

실업급증 시 구직급여 지급기간을 최대 60일 연장하는 제도

실업률이 기준치 초과 시 실업급여 지급기간을 최대 50%까지 연장

□ 자동안정화장치는 아니지만 신속성·자동성 때문에 자동안정화장치와 유사한 경기대응 효과를 내는 해외 재정제도 검토

◦ (기금 방식) 경기침체 상황에 대비하여 미국은 모든 주정부가 경기불황대비기금(Rainy Day Fund : RDF)을 두어, 재정수지 흑자 시기에는 적립하고 경기불황시 경기회복 목적으로 집행 ⇒ 글로벌 금융위기 당시 기금이 큰 규모로 집행되었으며, 이후 적립액이 계속 늘어 총지출의 8.3% 수준(‘18년)

- 우리나라도 중앙정부 차원에서 유사 기금을 신설하고, 세계잉여금 일부를 기금으로 적립하거나 일정 규모 이상의 재정수지 흑자일 때 기금으로 적립 후 경기침체 시 활용하는 방안을 검토할 수 있으나 국가재정법 개정 사항

- 경기대응 목적은 아니지만 회계연도 간 세입 불균등에 따른 비효율 방지 목적으로 우리나라 지방정부도 2017년 재정안정화기금을 신설했으며, 여유 세입을 적립했다가 세입 부족연도에 사용(’20년 현재 110곳)

◦ (예비비 방식) 일본은 경제 상황에 따라 탄력적으로 일반예비비 외에 별도로 목적예비비 예산을 편성해 경기변동에 활용하고 있고, 영국은 AME margin이라는 연간관리지출(Annually Managed Expenditure : AME) 일부를 다년간 적립하여 여유재원(buffer)을 만들고, 경기대응 목적으로 지출

◦ (종합 검토) △예비비 방식을 차용할 경우 예비비를 일반예비비와 경기대응을 위한 목적예비비로 명확히 구분하여 사용해야 하고, △현재 예산의 1%인 예비비 편성 한도를 늘려 COVID-19·메르스·사스 등과 같이 예측 불가한 상황에서 경기대응 재원으로 활용하는 방안을 검토할 수 있으며, △RDF 신설을 가정할 때 예비비 잔액을 RDF 재원으로 활용하는 방안도 검토 가능