요  약

1. 연구의 필요성과 목적

□ 국민경제(GDP)와 정부지출의 규모는 지속적으로 증가하고 있으나, 그 증가 속도만큼 삶의 질적 여건과 만족도 또한 향상되고 있는가에 대한 관심 증대

◦ 우리나라 경제규모는 1조 6,309억 달러로 세계 10위 규모(2020년 명목 국내총생산 기준)이며, 정부지출 역시 지속적으로 증가하여 GDP대비 정부지출 비중은 2011년 20.5%에서 2020년 25.3%를 증가함

◦ 그러나 우리나라의 삶의 질에 대한 주관적 만족도는 이에 미치지 못하고 있음

□ 1950년대 이후 GDP는 국가발전 및 경제정책 성과의 중요 척도로 자리잡음

◦ 제2차 세계대전 전후 케인즈와 쿠즈네츠에 의해 개발된 국민계정 지표는 현재 세계적으로 국가경제성장을 대표하는 측정치로 통용되고 있음

□ 그러나 양적지표인 GDP의 한계를 국민 삶의 질에 대한 측정치를 통하여 입체적으로 보완할 필요가 있다는 인식이 2008년 글로벌 금융위기를 계기로 대두

◦ 양적 측면을 단일수치로 나타내는 GDP는 사회내에 존재하는 불평등이나, 환경적 가치, 사회에 필수적인 자원봉사나 돌봄의 가치를 반영하지 못하는 한계

◦ 반면 질적 측면을 나타내는 사회지표는 통계의 종류가 다양하고, 일관된 관리가 부재하며, 자료 생산에 필연적으로 시차가 수반된다는 한계

□ OECD는 2011년 국가간 비교가 가능한 삶의 질 지표인 ‘더 나은 삶 지표(Better Life Index)’를 개발하였으며, 우리나라도 2014년부터 ‘국민 삶의 질 지표’ 운영

◦ ‘스티글리츠 위원회’* 의 권고를 토대로 11개 영역의 ‘더 나은 삶의 질 지표 (Better Life Index, BLI)’ 개발하고, 홈페이지 및 보고서(How’s life)로 공개

– 지표 예시 : 기대수명, 1인당 소득, 대기오염도, 장기 실업률, 주관적 만족감

◦ 우리나라는 통계청 통계개발원에서 선정한 11개 영역, 71개 지표의 ‘국민 삶의 질 지표’ 추이를 매년 홈페이지로 공개(’14~) 및 보고서 발간(’17~)

* 글로벌 금융위기 이후, 프랑스 사르코지 대통령이 컬럼비아대 스티글리츠 교수등 저명 경제학자들에게 요청하여 구성된 ‘경제 성과와 사회 진보 측정 지표 개발 위원회’임. 2008년부터 약 1년간 활동 끝에 삶의 질 측정에 대한 권고사항을 제언하였음

□ 지표 발굴과 모니터링에 그치지 않고, 최근에는 정부 정책결정과 예산에도 보다 적극적으로 삶의 질 지표의 증거기반 정책 결정을 활성화 하려는 시도 지속

◦ EU는 삶의 질 지표와 지속가능성장목표를 예산에 보다 잘 반영하기 위한 연구 프로젝트(Make Sustainability and Wellbeing, Makswell) 를 ’17~’20 간 진행하였으며, 뉴질랜드는 2018년 예산안부터 세계 최초의 웰빙 예산을 표방

◦ 우리나라의 경우 2019년 기재부가 ‘소득 3만불 시대 삶의 질 제고 전략’ 수립을 추진한 바 있으며, 사회관계장관회의에서는 현재 사회통합지표* 개발을 추진중

* 우리 사회의 사회적 통합수준을 확인하고 증거 기반의 정책 수행이 가능하도록 삶의 주요 영역(소득･자산, 고용, 교육, 주거)에서 사회통합 증진과 연관성 있는 핵심지표를 선정하여 구축한 지표체계

□ 본 보고서는 삶의 질 지표를 재정정책과 연계하고자 한 해외사례를 분석하고, 우리나라 삶의 질 지표 영역과 재정사업 간 연계 가능성을 검토

◦ 해외 각국의 삶의 질 지표체계 구성사례와 재정과정과의 연계 운용사례를 비교 분석

◦ 삶의 질 지표 각 영역과 예산분류체계에 따른 세부사업 단위의 연계 가능성을 검토

◦ 향후 연구방향 및 정책에 대한 시사점도 도출

2. 해외사례

□ 삶의 질 지표는 OECD의 Better Life Index가 국제 표준으로 자리잡는 추세이며, 정책과정과의 연계를 촉진하기 위한 이니셔티브도 최근 활성화

◦ UN 지속가능발전해법 네트워크가 갤럽을 통해 각국 1000명을 조사하여 작성하는 ‘세계행복보고서’와 EU가 회원국 행정통계를 활용하여 작성, 발표하는 삶의 질 프레임워크 등도 존재

◦ OECD의 BLI 지표체계는 크게 현재의 웰빙과 미래의 지속가능성으로 구분되며, 현재의 웰빙은 객관적 요건 및 주관적 만족도 두가지를 동시에 측정

– 11개 영역 24개 지표로 운영되다 2019년 43개 지표로 확장되었음

◦ EU에서는 정책형성에서 웰빙과 지속가능성에 대한 정보 활용을 강화하는 것을 목표로 한 연구 프로젝트(Makswell)를 진행하였으며, 정부간 협력체도 결성

– Makswell은 유럽 4개 국가의 통계청과 3개 대학교. 기관이 참여하여 ’17~’20년도 진행되었음. 웰빙 지표의 데이터 가용성과 한계 및 거시모형에 기반한 극복방안을 연구

– ‘웰빙 경제’로의 전환을 추구하는 지역･국가단위 정부가 정책사례를 집적하고 공유하는 협력체 (Wellbeing Government, Wego)에는 현재 스코틀랜드, 웨일스, 아이슬랜드, 뉴질랜드, 핀란드가 참여중

□ 각국 및 국제기구 삶의 질 지표체계상 영역을 비교하면 보건, 환경, 교육, 주거, 안전 영역을 공통적으로 갖고 있으며, 이 점은 예산분류 체계와도 유사함

◦ 예산분류 국제기준인 COFOG 및 우리나라 프로그램예산체계 16대 분야 구분에도 보건, 환경, 교육, 안전을 독립된 분야로 보고 있음

– 그러나 예산분류체계에는 국가기능 수행에 필수적인 국방, 일반행정 분야가 존재하는 한편, 삶의 질 지표체계는 개인을 중심으로 구성되었으므로 주관적 웰빙, 공동체 등 예산분야와 매칭되기 어려운 영역이 존재함

□ 삶의 질 지표와 재정정책 간 연계는 국가별 다양한 형태로 시행되고 있지만, 중앙정부 재정사업 전체를 연계하고 관리하는 사례는 드묾

◦ 부탄은 국민총행복 원칙에 입각해 모든 정책을 계획하고 실행하며, 새로 입안되는 정책에 대해서 사전영향평가에 해당하는 ‘행복정책심사’를 시행

– 형평성, 부패, 양성평등, 수질과 대기오염, 스트레스 등 9개 분야 27개 항목별로 점수를 매겨 모든 영역의 점수 평균이 중립 이상이 되어야 심사를 통과

◦ 뉴질랜드는 재원 배분의 우선순위 결정시 삶의 질 지표에 대한 영향을 핵심사항으로 고려하도록 예산과정 개편 단행

– 2018년 총선시 주요 공약이었던 청년 자살률 감소, 아동 빈곤율 해소 등과 관계된 사회지표 개선에 예산을 투입할 수 있도록 국가재정법 개정

– 내각 예산위원회에 주요 사회지표 추세에 대한 전문가 논의과정 신설

◦ 이탈리아는 중기재정계획의 부속서류로서 삶의 질 보고서를 신설하여 의회 제출을 의무화

– 주요 내용은 12개로 선정된 주요 삶의 질 지표의 최근 추세와 예산안 시행시 개선 정도에 대한 시뮬레이션 결과

– 신규 사업에 대하여 삶의 질 지표 영역에 대한 연관성을 식별한 내용도 포함

◦ 이외 스웨덴, 캐나다, 프랑스 등도 지표를 예산 순기에 맞춰 국회에 제출하고 보고서로 발간하는 등 모니터링함

– 스웨덴, 프랑스는 자국민 여론수렴을 통해 선정한 10여개 주요 지표의 최근 동향을 통계청과 재무부 협업으로 예산안 제출시점에 보고

– 예산투입의 결과로 이뤄지는 국민 삶의 질 변화에 대한 관심을 환기

<표 1> 재정정책과 삶의 질 지표 간 연계방식 및 해당국가

유형	국가
예산 순기에 맞춰 모니터링	스웨덴, 캐나다, 프랑스
사업예산 배분에 적극 고려	뉴질랜드, 부탄
신규 예산사업에 연계	이탈리아

□ 이상의 분석결과, 재정정책과 삶의 질 지표 간 연계 가능성에 대한 시사점은 다음과 같음

◦ 첫째, 국가 예산체계와 삶의 질 지표 체계간 공통 영역이 있지만 영역-분야 단위에서의 완전한 일치는 어려움

◦ 둘째, 성인지예결산제도에 준한 수준으로 사업별-영역별 또는 지표별 연계여부를 면밀히 파악하여 전산시스템으로 관리하고 있는 국가는 없음

◦셋째,  살펴본 해외 국가 중 지표 선정 과정이나 소수의 주요 지표로 압축하는 과정에서 국민 여론 수렴 과정을 거친 국가도 있음

– 독일, 프랑스, 스웨덴, 캐나다, 이탈리아

3. 삶의 질 지표와 재정사업 간 연계 가능성 검토

□ Ⅲ장에서는 현재 재정체계 하에서 삶의 질을 반영한 예산운용이 가능한지를 살펴보기 위해, 삶의 질과 재정사업 간 연계를 시도함

◦ 해외사례 분석 결과, 삶의 질을 국가 예산과정에 반영하고자 하는 시도가 일부 국가에서 존재하지만, 그 방법은 국가에 따라 상이함

◦ 본 분석에서는 가장 심화된 형태인 전체 재정사업을 대상으로 연계 가능성을 검토

◦ 분석을 위해, 우리나라 재정사업 분류기준과 삶의 질 지표 체계를 검토하여 기준을 설정하고, 이후 기준에 따라 재정사업을 삶의 질과 연계 분석하였음

□ 연계 대상은 국민 삶의 질 지표 체계 중 최상위 구분인 영역과 재정사업의 세부사업 단위에서 매칭을 시도

◦ 삶의 질: 통계청 국민 삶의 질 지표의 11개 영역 중 ‘주관적 웰빙’영역을 제외한 10개 영역을 대상으로 함

- 삶의 질 각 영역을 구성하고 있는 71개 지표(객관적 지표(42개)와 주관적 지표(29개))를 참고하여 재정사업과 연계

◦ 재정사업: 16대 분야 중 5개 분야를 제외한 총 11개 분야에 포함된 세부사업단위에서 삶의 질 지표 영역과 연계

- 분석대상은 일반･지방행정, 공공질서 및 안전, 교육, 문화및관광, 환경, 사회복지, 보건, 교통 및 물류, 통신, 국토 및 지역개발, 과학기술 등 분야에 속한 세부사업

- 국가의 전통적인 고유기능으로 볼 수 있는 대외적 기능수행, 국가의 안보 및 기밀 유지 사업으로 구성된 ‘통일･외교’분야와 ‘국방’ 분야는 개인을 중심으로 한 삶의 질 지표와 거리가 먼 것으로 판단해 제외

- 정책 수혜 대상의 중심이 개인이 아닌 ‘농림수산’ 분야와 ‘산업･중소기업 및 에너지’ 분야, 그리고 예비비는 제외함

<표 2> 연계 기준

	기준
삶의 질	- 통계청의 「국민 삶의 질 2020」의 삶의 질 11개 영역 - 11개 영역에 속한 삶의 질 지표를 판단 기준에 참고함
재정사업	- 프로그램 예산체계의 분야-부문-프로그램-단위사업-세부사업 기준 - 2021년 본예산 기준, 세부사업 8,013개 사업

□ 매칭을 위한 기준은 각 사업이 속한 분야의 기능을 우선으로 검토한 후, 해당 재정사업의 목적, 내용, 수혜자를 검토해 삶의 질 영역과 매칭함

◦ 재정사업을 검토할 때 해당 사업의 사업설명서상 정책목표, 내용, 수혜대상의 중심에 개인이 있는지를 판단 기준으로 함

◦ 세부적으로, ①개인의 삶의 질을 제고하는 데 해당 사업이 영향을 미치는가? ②개인 삶의 질을 높이기 위한 사회적 관계형성에 영향을 미치는가? ③개인 삶의 질을 높이기 위한 환경 조성에 영향을 미치는가?를 중심으로 관련성 유무를 구분함

◦ 한 개의 사업이 한 개 이상의 영역과 관련이 있을 때에는 중복 매칭

◦ 위 기준에 따라 재정사업의 목적, 대상 등 재정사업 분류체계와 연계해 재정사업의 효과를 반영할 수 있는 분야별 삶의 질 분류체계를 검토함

□ 재정사업을 검토해 본 결과 8,013개 세부사업(2021년 본예산 기준) 중 2,055개의 사업이 한 개 이상 삶의 질 영역과 관련성이 있었음

◦ 16대 분야 기준으로, 세부사업과 삶의 질 영역간 1:1 매칭이 가능한 재정사업 분야는 교육(삶의 질 ‘교육’ 영역과 매칭), 환경(삶의 질 ‘환경’ 영역과 매칭) 등 두 개 분야가 해당함

◦ 그 외 분야에서는 재정사업별 정책 목적에 따라 여러 개의 삶의 질 영역에 다중으로 매칭됨

◦ 사업수 기준으로 보면, 삶의 질 영역 중에서는 안전 영역에 매칭되는 사업이 419개로 가장 많았고, 재정사업 분야 중에서는 사회복지 분야가 412개 사업에 매칭되어 가장 많음

<표 3> 삶의 질 영역과 재정사업 분야별 매칭 사업수

(단위: 개, 조원)

재정사업			삶의 질 영역
분야	사업수	예산액	가족･공동체	건강	교육	고용･임금	소득･소비･자산	여가	주거	환경	안전	시민참여	전체사업수
일반･지방행정	1,036	84.7	78				1			1	16	103	199
공공질서 및 안전	605	22.3	6								219	3	228
통일･외교	298	5.7	제외
국방	451	51.4	제외
교육	219	71.2			119								119
문화및관광	504	8.5	7	17				74				7	105
환경	379	10.6								282			282
사회복지	805	185.0	146	17	2	153	24	2	32		36		412
보건	414	14.7	1	149							73		223
농림수산	703	22.7	제외
산업･중소기업 및 에너지	816	28.6	제외
교통 및 물류	850	21.4					1		342	3	18		364
통신	263	8.4	10								24	1	35
국토 및 지역개발	213	5.1	7						6	21	4		38
과학기술	456	9.0		1						20	29		50
예비비	1	8.6	제외
전체	8,013	558.0	255	184	125	153	26	76	380	327	419	114	2,055

주 1) 매칭된 2,055개 사업수는 한 개의 재정사업이 두 개 이상의 삶의 질 영역에 매칭된 경우에는 중복으로 계상된 수치임

2) 사업수는 세부사업 단위임

4. 시사점

□ 향후 삶의 질을 반영한 재정운용이 가능하기 위해서는, 재정사업의 정책목표로 설정할 삶의 질 포괄 범위의 구체적 설정이 필요함

◦ 삶의 질 개념을 국가의 개입이 절실한 영역으로 한정하고, 구체적인 목표지표를 설정할 필요

– 주요국 사례에서 국민참여를 통해 가시적 수의 중요지표를 선정하였다는 점을 참고할 필요

– 기존 정책사업 중 일자리, 저출산, 미세먼지 등 삶의 질과 관련된 정책 사업군과 생활 SOC 등도 속성정보를 활용하여 구분

<표 4> 국가별 주요 삶의 질 지표와 우리나라 ‘삶의 질 핵심지표’ 비교

국가 영역	이탈리아 (12개)	프랑스 (10개)	스웨덴 (15개)	우리나라 ‘삶의 질 핵심지표’ (30개) 중 유사지표
소득	평균조정소득		1인당 GDP	1인당 국민총소득
불평등	소득불평등도 (5분위배율)	소득 5분위 배율
빈곤	완전빈곤율	빈곤율	빈곤율	상대적 빈곤율
고용	노동시장 비참여율	인구 및 연령대별 취업률	고용률	실업률, 고용률
	25-49세 여성 고용률
교육	조기퇴학률	조기퇴학률	교육수준
환경	이산화탄소 및 온실가스 배출량	탄소발자국	온실가스배출량	미세먼지농도, 대기질만족도
			대기질
			수질, 자연환경보호
건강	(출생시)건강 기대수명	출생시 기대수명	주관적 건강상태	건강수명
	비만율		체내화학물질 잔량
지속 가능성		비금융부문의 GDP대비 부채비율	가계부채	가구부채 비율
			일반정부 통합 총 부채
주관적 만족도		주관적 삶의 만족도	삶의 만족도
안전	폭력범죄 희생자 수			범죄 피해율
기타	재판 평균소요일수	정부부문/민간부문 GDP대비 R&D 지출	대인신뢰도
	불법건축물

□ 매칭 단위는 정부의 기능별 분류가 아닌, 정책대상 묶음인 프로그램, 단위사업 및 세부사업 단위에서 연계를 수행해야 함

◦ 연계 결과 대분류 단위에서의 연계가 불가능하거나 다중연결이 되는 분야가 있음

– 또한 상위 분야가 보건 분야임에도 프로그램은 안전에 관련된 사업인 등 매칭에 모호한 사업이 다수 존재

□ 제도적 측면에서 예산편성절차의 개편과 같은 법령 개정이나 예산서 목차와 구성내용의 변화를 통해 삶의 질 지표와 예산과정의 연계를 실현할 수 있을 것으로 보임

– 성인지 또는 탄소인지예결산서 작성 수준의 연계를 위해서는 많은 행정 비용이 수반되어야 하는 만큼 법령 개편을 통한 책임과 역할 명확화 필요

– 예산안 설명자료 또는 중기재정운용계획 구성목차에 삶의 질 지표 추이를 포함시키는 방법으로도 예산투입의 목적함수를 국민 삶의 질 개선으로 변화시킬 수 있을 것