요 약

1. 연구의 배경

□ 온실가스 감축을 위한 국제 공조가 활성화됨에 따라 감축목표 달성을 위한 정책수단 도입이 여러 국가에서 활발하게 이뤄지고 있음

ㅇ 2015년 파리협정 목표달성을 위한 이행점검을 2023년부터 실시키로 함

ㅇ 경제활동 중 생산되는 온실가스 배출량을 파악, 추적하고 이를 감축하기 위한 수단의 하나로 환경영향을 포함한 비재무정보 공시 의무화 확산

□ 본 보고서는 비재무정보 공시 및 평가제도의 맥락에서 공공기관 통합공시제도의 현황을 살펴보고, 공공기관들이 공시한 ESG 경영 현황을 분석하고자 함

ㅇ 국내외 주요 ESG 공시 가이던스의 지표체계와 공공기관 통합공시 항목 체계 구성 비교분석

ㅇ 저탄소 경제 실현과 연관된 환경부문 지표를 비롯하여 2022년 추가된 항목인 동반성장평가 등 실적을 공기업·준정부 기관 규모별, 에너지·SOC등 기관 산업분야별 분석

2. 비재무정보 공개의 확대

□ 기관 운영의 환경·사회적 영향, 윤리경영 등의 비재무 경영성과가 기관의 지속가능성과 중요한 연관관계가 있다는 시각 대두

ㅇ 2000년대 초 지속가능개발목표 달성을 위한 UNGC 출범, 세계투자자그룹과의 협업을 통한 책임투자(PRI) 운동 등은 기업성과에 대한 시선을 금전적, 재무적 이익에서 사회, 환경 등으로 확장시키는 계기로 작용

- E(환경)S(사회)G(거버넌스)라는 용어는 2004년 UNGC의 보고서 ‘Who cares wins’에서 비재무성과의 3개 영역을 정의하는 의미로 처음 등장

ㅇ 한편 2015년 파리협정 등 1990년대 후반부터 이어진 기후변화 공조대응은 2030년 탄소감축목표의 이행을 위한 기업 행태 변화 독려

- 온실가스 배출량을 등록하고 공개함으로써 감축정책 이행상황에 대한 대내외 검증을 가능하게 하는 제도 구축

□ 특히 2021년 우리나라에서는 온실가스 국가감축목표(NDC) 상향조정, 석탄발전소 사업주체에 대한 외국 투자자 투자 철회 등이 ESG에 대한 관심을 높였음

ㅇ 정부는 2021년을 ESG 원년으로 선포하고, 11월 기후변화국 당사자협의회(COP26)에서 2030년까지의 감축목표를 상향조정함

* 당초(2015년 파리협정)목표: 2030년까지 예상배출량(Business as usual) 대비 37% 감축 →상향목표: 2030년 배출량을 2018년 배출량의 40% 수준까지 감축

ㅇ 이보다 앞서, 한국전력에 투자하고 있던 네덜란드 연기금(APG)는 석탄발전소 추가건립을 이유로 보유지분을 전량 매각하고 투자 철회

□ 공공기관에서는 경영평가 항목에서 2017년 이후 사회적가치가 강조되면서 비재무성과의 중요성에 대한 인식이 확산

ㅇ 2018년부터 ’경영관리‘ 부문에 ’사회적 가치 구현‘ 항목이 공기업 22점, 준정부기관은 20점 비중으로 신설되었음

- 주요 평가지표는 일자리 창출, 안전 및 환경, 상생 협력 및 지역발전 등이며, 오늘날 강조되고 있는 ESG 지표의 주요 영역을 포괄

□ 공공기관별 ESG 경영 사례를 분석하면, 주로 고유 사업과 관련된 리스크 관리나 유관 사업분야 확장을 통해 ESG 경영을 추진

ㅇ 금융기관(국민연금, 사학연금)은 고유사업인 연기금 운용시 투자대상기업을 ESG 관점에서 평가하는 체계 수립

ㅇ 에너지 공기업은 저탄소 경제로의 이행으로 주 사업분야이던 화력발전이 직접적 영향을 받음에 따라 기후변화대응 발전 기술 개발에 투자

ㅇ SOC 분야 기관은 사회적 가치 중 특히 사업장 안전을 강조

<표 > 기관 유형별 ESG 경영 추진 사례

유형	금융	에너지	SOC	기타
기관명	국민연금, 사학연금	서부,남부,동서 발전, 한수원 등 한전 발전자회사	도로공사 토지주택공사 인천항만공사 교통안전공단	보건복지 인재원
고유 사업분야 연관 ESG 추진 사례	ESG 관점의 투자대상 평가	기후변화대응 발전기술 개발 투자	사회적가치 중 안전 강조 (도공), 에너지 재활용 기술 개발 (교통안전공단)	노인 대상 사회서비스 제공
공통적인 활동	지역사회 기부활동 협력사 대상 ESG 교육, 컨설팅, 판로 개척 지원 등

3. 국내외 주요 공시체계와 공공기관 통합공시 항목 비교

□ ESG 공시기준은 지속가능경영의 주요 요소를 체계적으로 개념화하여기관과 투자자 양측에게 경영의사결정 및 투자판단 근거 제공

□ 다양한 공시기준이 최근 국제 표준으로 수렴해가고 있는 추세임

ㅇ 지속가능경영 보고기준* 및 탄소배출량 공개기준**등 공시기준에 대한 다양한 접근이 지속되어 투자자들이 단일 정보에 대한 요구가 높아지자 2021년부터 협의체가 구성돼 공시기준 단일화 노력

* GRI(글로벌 보고 이니셔티브), SASB(지속가능성 회계기준위원회) 기준 등

** CDP(탄소배출량 프로젝트), TCFD(기후관련재무정보공개) 등

ㅇ IFRS재단 산하의 국제지속가능성기준위원회(ISSB)는 IFRS 지속가능성
공시기준을 발표 (IFRS-S1 및 S2, 22.3.31 초안공개)

□ 국내외 주요 ESG 공시 체계를 분석하고 이들 기준이 개념화하는 ESG 각 차원 및 세부항목을 현행 공공기관 통합공시 항목과 비교

ㅇ 주요 ESG 공시체계에는 공통적으로 포함돼 있으나, 통합공시 항목에는 없는 항목이 있다면 이를 통합공시 항목에 추가하는 방안 검토 가능

ㅇ 공공기관 통합공시 항목은 41개, 세항목 98개로 이뤄져 있으며 이중 ESG 관련 공시 항목으로 볼 수 있는 것은 세항목 기준 총 42개임

- 2021년 추가된 항목 12개, 2022년 추가된 항목 10개 및 기존 노동조합 관련현황, 이사회 회의록, 휴직·출산휴가 현황 등 20개 항목임

- 추가적으로 현행 공시정보를 통해 산출할 수 있는 성별 임원 비율, 임금 비율, 보상비율(직원보수 대비 임원보수) 또한 ESG 공시 항목으로 간주할 수 있음

□ 현행 공공기관 통합공시 항목은 국내외 주요 공시기준의 분류에 따른 대부분의 ESG 공시 내용을 포함하고 있음

ㅇ 공공기관 특성상 상품 생산·판매보다는 공공서비스 제공이 주된 사업이므로 상품라벨링, 제품안전 등의 지표는 통합공시에 적용 어려움

ㅇ 또한 주주공개가 제한적인 특성상 거버넌스 부문 항목이 적은데, 향후 추가를 고려하고자 한다면 노동이사제 도입현황, 이사회 내 ESG위원회 운영현황 등 추가 가능

<표> 주요 ESG 공시 기준 공통포함항목과 공공기관 통합공시 항목 비교

	해외	국내	공공기관 통합공시상의 ESG 공시 항목
환경	온실가스배출 에너지 (소비,집약도,관리) 수자원 폐기물	기후변화 (온실가스배출량) 폐기물배출 법규 위반 사고	온실가스 에너지사용 폐기물 물사용 법규위반사항 친환경차 의무구매제 녹색제품구매실적
사회	인권 (아동노동,강제노동,차별 금지) 다양성 (성정체성,인종) 직원 안전,보건 직원 처우 (보상비율,훈련 및 교육) 소비자 가치 (라벨링,제품안전, 고객개인정보)	인권 (다양성,평등) 산업안전,재해 고용 및 노동 제품안전 개인정보보호 하도급·동반성장 공정경쟁 징계현황	인권경영현황 노동조합 관련현황 다양성(여성비율) 정보보호수준진단결과 안전경영책임보고서 일가정 양립관련 휴가 및 휴직 현황 공정거래 동반성장평가결과 봉사·기부 실적 고객만족도 조사결과
거버넌스	사업윤리 반부패정책 지속가능 경영에 있어서 최고 의사결정 기구의 역할	이사회 구성 주주의 권리 ESG 대응 관련 이사회 활동 감사(기구,제도)	이사회 회의록 감사보고서 (내부부서,전문성) 자본금 및 주주현황 청렴도평가결과

4. 공공기관 ESG 공시 내용 분석

□ 다음으로 ESG 항목별 공시내용을 통계분석하여 공공기관의 ESG
경영 현황을 파악

ㅇ 환경부분 대상 항목은 2022년 7월 공시 예정인 2020년 기준 녹색구매비율, 온실가스 감축률, 저공해 자동차 도입 현황이며, 각각 환경부 발표자료를 사용하여 분석 진행하였음

ㅇ 사회부분 대상 항목은 2021년 7월에 공시되었던 2020년 기준 혁신구매액, 기부 실적, 중증장애인 생산품 구매액, 산업재해·안전사고 사망자 수 및 2021년 동반성장위원회가 발표한 동반성장평가결과 등급임

ㅇ 거버넌스부분 대상 항목은 2021년 공시되었던 임원 및 직원 현황 자료를 활용하여 저자가 산출한 여성 임원 비율, 직원 임금 대비 상임임원 평균 보수 등임

□ 12개 ESG 항목 분석 결과 녹색구매비율, 중증장애인생산품 구매액등은 전반적 실적이 우수하나 온실가스 감축률, 동반성장평가, 개인정보보호 관리수준 진단 등은 기관별 편차가 크고 실적 개선 여지 존재

ㅇ 같은 환경부문 항목이라도 시행 이력이 오래된 제도(녹색구매비율)가 최근 도입된 제도(저공해차 구매·온실가스 감축)에 비해 실적이 우수

ㅇ 혁신구매액의 경우 상위 10개 기관 실적이 전체의 94% 차지, 기부금액은 1개 기관 실적이 전체의 10% 차지하여 기관 규모에 따라 실적이 편중 되는 현상이 존재

ㅇ 평가에 기반한 공시항목은 기관(군)별 상대평가 성격이 있으므로 기관간 어느 정도의 편차가 필연적으로 존재

<표> 주요 ESG 공시항목의 기관별 실적 특징

영역	공시항목	평균	특징
E 환경	1) 녹색구매비율	83.3%	100%달성 23개, 90%대 달성 기관 91개 기관으로 대부분 기관에서 관리가 잘 되는 지표
	2) 온실가스 감축률	20.9%	산업진흥정보화 유형 기관의 감축률이 40.7%로 가장 높고, 에너지 유형 기관이 다음이며 감축에 실패한 기관도 다수 있음
	3) 저공해 자동차 현황	70.3%	의무구매비율 달성률 70.3%로 녹색구매에 비해서는 달성률이 낮음. 타 지표에서는 달성률이 높은 에너지 유형 기관이 여기서는 달성률이 가장 낮고 다음 고용보건복지, 산업진흥정보화 유형 기관 순으로 달성률이 낮음
S 사회	4)혁신구매액	12.9억원	준시장형 SOC 공기업과 시장형 에너지 공기업이 혁신구매 총액에 기여분이 크고 상위 10개 기관 실적이 전체의 94%로 집중도가 높음
	5)기부 실적	10.3억원	SOC, 에너지, 금융, 문화예술외교 순으로 기부금액이 크고 기부금액이 0인 기관도 350개 중 49곳 존재
	6)중증장애인 생산품 구매액	5.7억원	혁신구매액과 동일하게 SOC 기관 및 에너지기관 실적이 총액 중 높은 비중을 차지함. 실적 0인 기관은 364곳 중 18개 기관
	7)산업재해·안전사고 사망자 수	0.6명 (5년누적)	366기관 중 10%인 36개 기관에서 지난 5년간 한명 이상의 사망자가 발생하였음. 상위 10개 기관에 SOC 공기업 5개, 에너지 공기업 3개 기관 포함
	8)동반성장 평가결과	양호	에너지 유형 기관의 성과가 우수하고 농림수산환경, 고용보건복지 유형은 개선필요 등급 기관 비중이 높음. 고용보건복지 유형 기관중 기타공공기관이 아닌 준정부기관이 개선필요 등급을 받은 사례도 많음
	9)개인정보보호 관리수준 진단결과	보통 ~양호	SOC기관의 평균 등급이 가장 높으며 기타공공기관 및 연구교육·기타 영역의 기관을 중심으로 향상 필요
G	10)청렴도 평가결과	2~3 등급	1~5등급 중 주로 2,3등급에 분포하며 다른 항목에서는 우수한 공기업군에도 1등급 기관은 없음
	11) 여성 임원 비율	22%	여성 진흥 목적의 공공기관에서 가장 크고 유형별로는 연구개발, 고용보건복지 유형에서 높음
	12)직원 평균 보수 대비 상임 임원 평균 보수	2.5배	기금관리형 준정부기관, 금융 유형에서 월등히 높고 SOC 유형에서 낮게 나타남

5. 시사점

□ 공공기관 ESG 경영강화의 구체적 목표수준 설정 필요

ㅇ 모든 공공기관이 모든 ESG 경영측면에서 우수한 성과를 내는 것은 현실적으로 불가능한 목표

- ‘청렴도평가등급’, ‘동반성장평가’ 등은 공공기관간 상대평가 결과이므로, 성과가 좋은 기관과 그렇지 않은 기관이 불가피하게 항상 존재

ㅇ 기관별 주요사업과 연관된 항목의 실적이 높게 나타나고 있으므로, 기관특성과 규모를 고려하여 ESG 경영강화의 구체적 목표수준을 제시하고 관리하는 것이 효율적

- 예시: 공기업의 경우 각종 평가에서 현재 등급 3년간 유지
기타공공기관은 환경,사회,지배구조 중 1개 이상에서 최고등급 충족

ㅇ 지속가능보고기준에 대한 세계적 논의동향 또한 일률적인 기준 적용보다는 산업별, 기관별 특성에 따라 공시 및 평가 항목을 달리 할 필요성을 중시

□ 기타공공기관의 ESG 역량 강화 지원 필요

ㅇ 위에서 살펴본 12개 지표 모두에서 기타공공기관 유형의 평균 실적이 공기업과 준정부기관에 비해 저조함

ㅇ 일부 지표는 대규모 에너지·SOC 공기업의 실적이 전체 실적의 대부분을 차지하여, 다른 유형 기관에는 실효성 적음

- 예시: 혁신구매액의 경우 상위 10개 기관 실적이 전체의 94%차지

□ ESG 성과뿐만 아니라 산업재해 사망자 수 등 리스크 관리 지표도 균형 있게 고려하여 경영현황을 파악할 필요

ㅇ 기부, 구매실적등이 상위권이지만 산업재해 사망자 수도 상위권인 기관 들이 존재하므로, 기관의 지속가능 경영 수준 판단시 과실과 성과 양 측면을 골고루 고려하는 것이 바람직