[ 분석 22-05 ] 재정지출이 자산형성에 미친 영향 분석(요약글)

1. 연구 배경 및 분석 범위

□ 재정지출의 확대와 함께 자산도 증가했으나 그간 이에 대한 관리는 상대적으로 미흡

◦ 재정지출 중 일부는 정부투자를 통해 자산을 형성하는 데에 사용되므로 재정운용 과정에서 부채뿐만이 아니라 자산 측면도 함께 관리하는 것이 필요

- 정부투자지출은 현재에는 예산집행의 효익을 전부 누리지 못할 수 있으나 향후 지출을 절약시켜 미래에 다른 재정사업을 수행할 수 있는 기회를 주거나, 생산성 향상 요인으로 작용하여 경제성장을 견인하는 역할

◦ 하지만 예산은 현금주의‧단식부기 기반으로 편성되므로 현금의 수입과 지출에 대해서만 초점이 맞춰져 있어 정부의 재정상태를 정확하게 파악하기 어려움

- 이와 같은 자산과 부채에 대한 정보의 부재는 재정적자의 우려로 투자지출을 위축시키고 재정운용이 근시안적 시계에서 이루어지게 할 가능성

□ 재정지출은 결국 비용의 발생, 자산의 증가, 부채의 감소와 관련되며, 본 연구는 이 중 재정지출로 인해 증가하는 자산에 초점을 맞추어 진행

◦ 자산 규모는 재정지출을 통한 매입 등 취득에 의한 증가 외에도 자산평가, 관리전환, 용도변경 등 다양한 원인에 의해 증가할 수 있음

- 현재 국가 재무제표만으로는 지출거래 발생시점부터 완료시점까지 추적이 어려움

◦ 본 보고서는 국가자산과 재정지출 간 관계 및 현황에 대해 살펴봄으로써 향후 정부지출(플로계정)과 자산(스톡계정)간 연계 마련의 기초를 다지고자 함

- 예산과목의 재무계정과목 매핑 현황, 국제기준 통계 사례 등 참고하여 성질별 재정지출 내 ‘자산취득및운영’을 투자지출로 해석해도 무방할지, 이밖에 투자지출로 고려해야 할 어떤 항목이 있을지 등 고민

2. 국가자산의 개념 및 현황 분석

□  발생주의·복식부기 도입에 따라 국가자산의 규모를 종합적으로 파악하는 것이 가능

◦ ｢국가회계기준｣에 따르면, 자산이란 과거의 거래나 사건의 결과로 현재 국가회계실체가 소유 또는 통제하고 있는 자원으로서, 미래에 공공서비스를 제공할 수 있거나 직‧간접적으로 경제적 효익을 창출 또는 창출에 기여할 것으로 기대되는 자원을 의미

- 과거 세입세출 결산은 개별법에 따른 보고서 작성으로 전체 국가 자산 규모 파악이 어려웠으나, 발생주의·복식부기 방식의 도입으로 자산별 현황 파악 가능

- ｢국가회계기준｣ 상 자산은 유동자산, 투자자산, 일반유형자산, 사회기반시설, 무형자산 및 기타비유동자산으로, 크게 비금융자산과 금융자산으로 구분 가능

□ 국민계정(’08 SNA 기준) 자산은 기본적으로 국민경제 활동 전체를 대상으로 설계되어 포괄범위에 차이가 있지만 최근 국제기준을 확인할 수 있는 있다는 점에서 참고할 만함

◦ 국민계정 국민대차대조표에 기록되는 자산은 비금융자산과 금융자산/부채로, 비금융자산은 다시 생산자산과 비생산자산으로 구분

- 비금융 생산자산은 생산과정을 통해 산출물로 만들어진 비금융자산으로, 고정자산(건설자산, 설비자산, 및 지식재산생산물), 재고자산 및 귀중품으로 구분

- 비금융 비생산자산은 생산과정을 통하지 않고 자연적으로 존재하는 것으로 자연자원과 계약·리스·면허권, 영업권 및 마케팅자산 등 무형자산으로 구성

◦ 특히 ’08 SNA에서는 연구개발(R&D)을 미래 편익을 창출하는 자산으로 인식하도록 권고함에 따라 자산 분류상 고정자산 내 지식재산생산물의 범주에 포함

□ 총자산 규모는 2021년말 기준 2,866.1조원으로, 지난 10년간 1,341.1조원 증가

◦ 2021년 말 기준 총자산의 구성은 투자자산 1,167.9조원(40.7%), 일반유형자산 704조원(24.6%), 유동자산 565.9조원(19.7%) 등 순임

- 과거에 비해 투자자산의 비중이 커지고 일반유형자산의 비중이 작아지는 추세

◦ 국유재산 규모는 2021년말 기준 1,337.1조원으로 전체 자산 규모의 약 절반을 차지

- 청사, 하천, 도로 등 공용재산 등 행정재산이 1,000.5조원(74.8%), 종류별로는 토지 630.1조원(47.1%), 공작물 329.0조원(24.6%), 유가증권 292.9조원(21.9%)으로 전체의 93.6%를 차지

◦ 국유재산 및 물품 등 증가 사유는 자산평가, 매입 등 취득, 관리전환, 용도변경 등 다양하나, 본 연구는 이 중 재정지출로 인해 증가하는 자산에 초점을 맞추어 진행

3. 정부투자지출 개념 및 측정 방법

□ 자본지출은 토지구입, 주택건설, 교통시설 확충, 각종 장비 구입과 같이 고정자본, 사회간접자본 등에 대한 정부투자지출에서 발생

◦ 광의의 의미로는 자산형성을 위한 지출을 통틀어 자본지출로 정의 가능하며, 지출의 영향이 비교적 장기간 발생하고, 정기적으로 발생하지 않고 비반복적이며, 상대적으로 규모가 크다는 세 가지 특성 지님

- 그간 국내 실증분석 연구들은 자본지출 규모를 측정하기 위해 국제기준 통합재정수지 또는 국민계정 정부지출 자료를 많이 활용해옴

◦ 통합재정(’86 GFS기준, 중앙정부) 지출은 경상지출과 자본지출로 구분되며, 자본지출은 고정자산취득, 재고자산매입, 토지 및 무형자산 매입과 자본이전으로 구성

- 통합재정수지 통계는 현금주의 원칙에 의해 결정되며, 통합재정수지 자본지출은 당해연도에 정부가 집행하는 비상환성 지출 중 자본, 출자증권 등 반대급부가 존재하는 지출로써 이전지출을 포함하고 있음

◦ 국민계정(’08 SNA기준)은 국민경제활동 전체를 포괄범위로 하며, 총고정자본형성은 경제주체에 따라 민간과 정부로 구분

- 총고정자본형성(또는 총고정투자)은 장기간에 걸쳐 생산과정에 반복적, 지속적으로 사용되는 유형 또는 무형의 산출물인 고정자산의 취득으로 정의됨

- 국민계정 총고정자본형성은 연구개발 및 기타지식재산생산물 등 지식재산생산물투자 항목을 중시하여 다룬다는 특징을 보임

□ 세출예산과목 체계의 성질별 분류를 통해 자본지출의 대략적인 규모를 파악해 보면, 2022년 기준 총지출 607.7조원 중 자산취득및운영(400목)이 91.1조원으로 15.0%를 차지

◦ 2008년 이후 전년대비 증감률을 보면, 자산취득 및 운영(400목) 지출의 경우 증감 폭이 상대적으로 매우 크게 변동하는 것을 확인할 수 있음

- 특히 글로벌 금융위기 전후 기간 등 경기가 저조해 보이는 시기에 총지출 규모에 비해 큰폭으로 감소하는 경향을 뚜렷하게 보여 자본지출의 특성과 일치

4. 재정지출의 자산계정 매핑 현황 분석

□ 우리나라는 발생주의·복식부기 회계제도를 도입 이후 예산회계와 재무회계를 같이 사용하는 이원화 시스템(two-track)을 채택하여 운영

◦ 기본적으로 거래 발생 시 예산과목을 선택해 집행하면 자동으로 재무계정과목이 생성되어 재무제표가 작성되는 시스템으로, 예산과목과 계정과목을 연결하는 매핑표(mapping table)에 의해 서로 다른 체계의 예산과목과 계정과목이 연계 가능

□ 성질별 재정지출 중 400목인 ‘자산취득및운영’은 ｢국가회계기준｣상 대부분 일반유형자산, 사회기반시설, 무형자산, 유가증권, 융자금, 예탁금 등 자산계정으로 매핑

◦ 건설보상비(410)는 크게 토지매입비와 용지 등 보상비 및 부대경비로 구성되며 예산과목과 재무계정과목의 매핑표에 따르면 건설보상비는 재무계정과목 중 일반유형자산의 건설중인 기타일반유형자산으로 계상되나 실제적으로는 지출 성격에 따라 수수료 등 단순 비용으로도 계상되기도 함

◦ 건설비(420)에 해당하는 지출의 경우 대부분 건설중인일반유형자산과 건설중인사회기반시설로 인식되지만 자산의 가치를 증대시키지 않는 지출은 재무계정 상 비용에 해당하는 수선유지비로 인식하기도 함

◦ 유형자산(430)의 세목은 자산취득비, 저장품매입비, 차관물자용역대로 구성되며 주로 일반유형자산, 사회기반시설, 무형자산으로 인정될 수 있으나 많은 경우 수선유지비 등의 비용으로 계상

◦ 무형자산(440)은 크게 법률상의 권리와 법률상 권리가 아닌 장래의 수익을 예상한 경영상 권리로서의 영업권으로 구분되며 ｢국가회계기준｣ 상 무형자산과 차이가 존재하는데, ｢국가회계기준｣에서는 전신전화가입권, 보증금 전세금은 무형자산이 아닌 기타비유동자산의 지급보증금으로 처리

◦ 과거 분개장 내역을 보면, 지출 성격에 따라 단순 비용(건설보상비, 건설비, 유형자산의 경우 수수료, 수선유지비 등, 무형자산의 경우 개발과 관련된 인건비 등)으로 계상되기도 하여 거래단계에 따라 회계처리에 대한 상세내용 파악이 필요할 것으로 판단

□ 자산계정과목과 매핑되는 예산 비목은 자산취득및운영(400목) 지출 이외에도 물건비(200목)와 이전지출(300목)에 소수 존재하는데 그 내용은 다음과 같음

◦ 200목에 해당하는 ‘물건비’는 지출의 대상이 물재(物財)인 경비로 인건비와 대립되는 개념으로 ｢국가회계기준｣상 일반적인 제경비에 해당하며 대부분 비용에 해당하나 일부 지출항목(일반수용비, 공공요금 및 제세, 시설장비유지비, 학교운영비, 시험연구비)은 자산 계정과목에 매핑되는 항목이 존재하고 있었음

◦ 300목에 해당하는 ‘이전지출’은 정부가 다른 경제주체에 대해서 일방적으로 급부하여 수급자 수입의 일부를 구성하는 것으로 ｢국가회계기준｣상 거래당사자간에 대가의 교환이 없는 전형적인 비교환거래로서 프로그램원가 또는 행정지원경비로 인식하나 일부는 유동‧투자자산 또는 일반유형자산 및 사회기반시설 등의 자산 계정과목에 매핑

◦ 한편, ’86 GFS 기준을 따르는 통합재정 자본지출은 당해연도에 정부가 집행하는 비상환성 지출 중 자본, 출자증권 등 반대급부가 존재하는 지출로써 이전지출을 포함하고 있는데, 이에 따르면 현재 비용 등으로 매핑되는 ‘민간자본보조’와 ‘자치단체자본보조’ 역시 자산 항목으로 연계될 가능성이 있는 것으로 해석

5. 분석 결과 및 시사점

□ 향후 현금흐름표 등의 마련으로 비용발생, 자산증가, 부채감소와 같은 지출거래 원인을 보다 정밀하게 규명하는 제도적 시스템이 정비되기를 기대

◦ 재정상태표를 통해 한 해 동안 발생한 자산·부채의 증감은 파악할 수 있으나, 그 과정에 대한 구체적인 증감 내역에 대한 정보는 제공하지 않음

- 현재는 예산금액이 재무제표의 어떤 항목과 연결되는지 확인이 어렵고, 지출거래 발생시점부터 자산등재 등 거래 완료시점까지 전 과정 추적은 어려운 여건

◦ 현금흐름표는 세입·세출 정보를 운영·투자·재무활동별로 보여줌으로써 재정지출이 자산 증가에 기여하는 부분을 보여주는 하나의 대안이 될 수 있음

- 다만, 직접법, 간접법 등 도입방식, 디브레인 시스템 개선 등 사전에 고민이 필요한 요건들에 대한 단계적인 고민이 전제되어야 할 것임

□ 국내 대표적 자본지출 통계에 해당하는 통합재정수지와 자본지출 통계의 계정과목 세부 항목을 참고하여 향후 국가자산 항목에도 일부 보완 고려

◦ 통합재정수지(’86 GFS 기준) 자본지출은 당해연도에 정부가 집행하는 비상환성 지출 중 자본, 출자증권 등 반대급부가 존재하는 지출로써 이전지출을 포함

◦ 국민계정(’08 SNA 기준)은 비금융자산을 생산과정을 통해 산출물로 만들어진 생산자산과 자연적으로 만들어진 비생산자산으로 구분하여 관리

- 국민계정 및 OECD는 지식재산생산물 지침서 등에서 포괄범위, 인식요건 등 추계방법도 구체적으로 제시

□ 정부 투자지출사업도 투자하는 자산에 있어 대내외적 여건이나 시기 등에 따라 자산별로 부가가치 창출 동력이 달라지는 만큼 향후 이를 반영할 수 있는 별도의 고민이 필요

◦ 과거에는 대규모 건설사업이 정부투자를 주도하면서 성장률을 견인해 왔으나 유형투자의 성장 동력이 크게 약화된 반면 갈수록 R&D, 소프트웨어 등 새로운 부가가치를 창출할 수 있는 무형투자의 중요성이 커지고 있음

- 무형자산의 경우 회계처리 과정에서 일반적으로 개발과 관련된 인건비가 주요 부분이므로 단순 비용으로 처리되어 버리는 경우가 많음

-  국민계정은 연구개발(R&D)을 자산 분류상 고정자산 내 지식재산생산물 범주에 포함시키고 미래 편익을 창출하는 자산으로 인식하도록 적극 권고하고 있음