[ 분석 23-02 ] 재정 지속가능성 복합지표 연구 -EU 재정 지속가능성 지표를 중심으로-

1. 분석의 필요성 및 목적

□ 최근 우리나라는 확장재정 기조에서 벗어나 건전재정 기조로의 전환 선언으로 재정 지속가능성에 대한 관심이 높아지고 있음

◦ 중·장기적으로 보건, 연금, 기후변화 등 재정지출 수요는 증가함에 반해, 고령화로 재정여력은 줄어들고 있어 재정 지속가능성에 대한 우려는 점증되고 있는 상황

◦ 이와 연계해 재정준칙의 도입에 대한 논의도 국가채무 비율 60% 초과 시 재정의 지속가능성 확보를 위해 어떻게 재정총량 통제 및 관리할 것인가에 초점

◦ 재정의 지속가능성 평가를 통해 미래의 재정위험 정도를 예상하고 대비할 필요

□ 본 연구의 목적은 유럽위원회(European Commission; 이하 EC)의 재정 지속가능성 지표를 어떻게 산출하는지 확인해, 우리나라 지표를 시산하고 활용방안을 모색하는 것

◦ EC에서는 3년 주기로 작성·발표되고 있는 Fiscal Sustainability Report의 S0(단기), S1(중기), S2(장기) 지표 활용 가능성을 검토하고, 지표 산출

◦ S1, S2와 함께 채무 지속가능성 분석(DSA; Debt Sustainability Analysis)을 통해 중·장기 재정 지속가능성을 종합적으로 평가

2. 해외 주요 재정 지속가능성 보고서

□ EC는 27개(2021년 기준) 유럽연합 국가들을 대상으로 2006년부터 3년 주기로 Fiscal Sustainability Report를 발간

◦ 재정 지속가능성 지표를 유럽연합 국가별로 측정하고 국가별 비교를 수행함으로써 회원국의 상대적 위치를 제시하고, 각 국가별로 재정 지속가능성을 위협하는 재정적 위험 요인을 단기, 중기, 장기로 나누어 분석

◦ 정기적으로 작성되어 채택되는 재정 지속가능성 보고서의 결과를 각 국가들이 재정정책에 반영하도록 적극 권고

□ 영국, 독일 등 유럽 국가를 중심으로 개별 국가의 재정 지속가능성 정기 보고서 발간

◦ 영국 예산책임청은  「Fiscal risks and sustainability」를 연간 주기로 작성·발표

- 예상되거나 이미 발생한 재정 위험(fiscal risk)에 대한 재정 지속가능성을 분석하고, 대응 방향 관점으로 작성

- 잠재적 재정위험 요인으로 인한 GDP와 채무에 미치는 영향을 시나리오별로 분석하여 제시하고, 정책 대응 방안을 제언

◦ 독일 재무부는 약 4년을 주기로 「Report on the Sustainability of Public Finances」 발간

- 인구통계학적 측면에서 장기적으로 재정에 미칠 영향을 분석하여 지속가능성을 높이기 위한 재정 방향을 제시하고, 이와 연계된 사회보장 제도로 인한 재정지출과 국가 부채에 대한 분석을 중심으로 서술

- 채무 지속가능성, 예산과 지출 검토를 통한 효과적이면서 투명한 재원 배분, 미래 문제 해결을 위한 사회보장 시스템 구축, 노동시장 및 교육 기술투자 등과 같은 전방위적인 사회구조 개선 등을 제언

3. 분석방법

□ 재정 지속가능성에 관한 논의는 경제모형을 활용한 지속가능성을 실증적으로 평가한 연구와 재정 지속가능성 측정 방법론에 관한 연구로 이루어지고 있음

◦ 거시경제모형을 구축하여 분석하는 연구들은 재정 지속가능성을 재정건전성의 일부분으로 정의하여 접근

- 실증분석에 기반한 재정 지속가능성에 대한 연구는 세대 간 지속가능성에 관한 통계적 분석을 통한 논의와 단일 국가 혹은 국가 간 비교·분석으로 시사점을 제시

◦ 재정 지속가능성 수준을 지표화하여 시점별 비교와 국가 간 비교에 활용

- EU에서 활용하고 있는 DSA(Debt Sustainability Analysis)가 대표적

□ 본 연구에서는 EC의 회원국의 단기 재정 위험도, 중·장기 재정 지속가능성 평가 방법 적용

◦ 단기 관점에서는 재정지표와 금융-경쟁력 거시자료로 S0 지표 산출 후 평가

- S0 지표는 단기 재정위험 지표로 임계치(0.46) 초과 시 차년도 재정 위험도가 높다고 판단

◦ 중기 관점에서는 S1 위험도와 채무 지속가능성 분석(DSA)을 종합 평가

- S1 지표*는 목표 국가채무 비율 내 관리를 위해 매년 조정되어야 하는 기초재정수지 수준을 의미하며, 양(+)의 값은 GDP 대비 기초재정수지 개선 노력이 필요하고, 음(-)의 값은 재정여력이 있음을 의미

S1 저위험 수준은 S1<0, 중위험은 0≤S1<2.5, 고위험은 2.5≤S1

- DSA는 국가채무 증가요인을 기초재정수지, 이자율, 성장률, 물가상승률 등으로 분해하여 국가채무 증가 요인을 파악하는 분석기법(장기 분석에도 적용)

◦ 장기 관점에서는 중기 평가와 유사한 방식으로 S2 위험도를 분석하여 종합 평가

- S2 지표*는 S1 지표와 유사한 개념으로 장기간(2070년)에 걸쳐 국가채무 청산을 위해 필요한 기초재정수지 개선 수준을 의미

S2 저위험은 S2<2이며. 중위험은 2≤S2<6, 고위험은 6≤S2

◦ 재정 지속가능성 위험 평가 결과는 heat map(신호등색)으로 시각 정보 병기

- 재정 위험도를 저위험(초록), 중위험(노랑), 고위험(빨강)으로 표현

4. 분석결과

□ 2022년 기준 단기 재정위험 지표인 S0는 0.227로 임계치보다 낮아 저위험 상태

◦ 재정지표와 금융-경쟁력 지표는 각각 0.257, 0.212로 모두 임계치보다 낮은 수준

- 총 21개 지표 중 16개 저위험, 1개 중위험, 4개 지표 고위험 신호

◦ EU 회원국 비교 결과, 28개 국가 중 7번째로 낮은 순위

□ 중·장기 재정 위험 분석은 국가재정운용계획, 2020-2060 장기재정전망 등의 자료를 활용하였고, EC 분석 방법 및 가정을 적용

◦ 관리재정수지·이자율 등의 재정자료는 국가재정운용계획 자료를 활용하였고, 장기 거시자료는 2020-2060 장기재정전망 기준선에 수렴하도록 반영

- 경제성장률, 경상성장률, 물가상승률(GDP deflator) 등

◦ 분석기간은 중기 시점의 경우 2038년까지, 장기 시점의 경우 2070년까지로 설정

□ 우리나라 중기 재정 위험도 분석결과 중위험 수준

◦ S1 분석결과, 2038년까지 국가채무 비율 60% 이내 유지를 위해서는 GDP 대비 기초재정수지를 평균적으로 1.0% 개선할 필요

- 시나리오 분석결과, 기준시점의 재정상태와 이자율, 경제성장률이 주요 결정요인으로 작용함을 확인

◦ DSA 분석결과, 기준선은 저위험이지만 이자율·성장률 악화(시나리오) 시 재정부담 위험성이 존재하여 종합적으로 중위험 수준으로 평가

◦ 국가별 중기 재정위험 평가를 비교하면, 우리나라는 불가리아, 독일, 오스트리아, 핀란드 등과 유사한 것으로 분석

- 저위험 국가는 8개, 중위험 국가는 9개, 고위험 국가는 11개로 분석

□ 우리나라 장기 재정 위험도 분석결과 중위험 수준

◦ S2 분석결과, 장기 재정 지속가능성(채무 청산)을 위해서는 GDP 대비 기초재정수지를 매년 평균적으로 2.2% 개선 노력 필요

◦ 장기 재정 위험도는 종합적으로 중위험 수준으로 평가

- DSA 평가 적용 방법은 중기 재정 위험도 평가방식과 동일

◦ 국가별 장기 재정위험 평가를 비교하면, 우리나라는 그리스, 프랑스, 포르투갈, 독일, 오스트리아, 핀란드 등과 유사한 것으로 분석

- 저위험 국가는 5개, 중위험 국가는 14개, 고위험 국가는 9개로 분석

5. 정책제언 및 한계

□ 재정지출 수반 정책의 중·장기 재정부담 분석에 재정 지속가능성 지표 활용 가능

◦ 중·장기 재정정책으로 예상할 수 있는 미래 재정수요가 국가채무 증가에 얼마나 영향을 미치고 재정 지속가능성에는 어떤 영향이 있을지 분석 가능

- 장기 재정수요 증가요인에는 고령화*로 인한 재정수요와 국민연금 지급관련 재정수요, 저성장 대응 경제활력 재정수요 등 반영 가능

-  EC에서는 S2 지표를 분석하는 과정에서 「Ageing Report」 분석결과를 연계하여 고령화로 인한 장기 재정수요 증가 반영

◦ 중기, 장기 관점에서 예산안, 국가재정운용계획 수립 시 S1, S2 지표 활용 가능

- 중기 재정 지속가능성 지표인 S1은 예산안과 국가재정운용계획 제출 시점에서 재정 위험도 판단에 유용성이 높으며 장기 재정 지속가능성 지표인 S2는 장기재정전망 시에 활용 가능

- 재정위험분석 결과를 모니터링하기 위한 정기적으로 「재정위험관리보고서(가칭)」를 작성하여 재정당국에서 발표하는 것을 제안

◦ 최근 입법을 추진중인 재정준칙이 도입된 후 중기관점에서 재정감축 목표 규모를 분석하는데도 유용할 것으로 기대

- S1 지표는 목표 국가채무 비율과 목표 기간을 다르게 설정할 수 있기 때문에 분석에 유용한 정보 제공 가능

□ 다만, 중·장기 재정 위험 평가에 활용하는 재정 지속가능성 복합지표의 국제비교 시 유의 필요

◦ 본 연구가 중앙정부 자료를 활용한 재정 지속가능성 노력 관점에서 작성되었기 때문에, EC의 일반정부 기준의 개념과 다름에 유의 필요

◦ 또한, 장기 재정 위험 평가에 활용하는 S2 지표 산출 시 EC와 같이 고령화 지출 등을 고려하지 못한 것은 연구의 한계