요  약

1. 연구 배경 및 필요성

□ 현재 한국경제는 성장 둔화, 소득분배 악화, 저출산·고령화로 인한 인구구조 변화 등 지출구조의 변화로 분야별 재원 배분의 중요성이 강조되고 있음

◦ UN의 정부 기능별 분류(Classification of Function of Government: COFOG)는 정부가 특정 목적을 위해 얼마나 지출하였는가를 파악하고, 국제적으로 비교 가능한 재정지표를 생성․보고함으로써 각 국가의 상대적인 재정상태에 대한 점검 가능

◦ 사전적으로 기능(분야)별에 따른 재정 전략 수립 및 전략검토 자료로 활용, 사후적으로 재정지출의 추세 등 제반 효과를 정확히 분석하여 재정건전성 관리

□ 일반정부 재정지출의 상대적 수준과 국제비교를 위해 OECD와 IMF에서는 각각 SNA(국민계정, System of National Accounts) 기준과 GFS(통합재정, Government Finance Statistics) 기준의 COFOG 발표

◦우리나라는 SNA 기준, COFOG만 작성·발표하고 있으며, GFS 기준의 COFOG는 공식적으로 발표하고 있지 않음(총지출만 발표).

- SNA 기준, COFOG는 현금주의에 기초하여 작성되며(일부 발생주의 혼용), 민간재원인 수익자부담경비가 일부 학교회계에 포함되어 있음

□ 본 연구에서는 COFOG 분류에서 중앙(dBrain)과 지방(e호조), 지방교육(K-에듀파인)을 모두 포괄하는 ‘교육’ 분야를 중점으로 분석함

◦ COFOG 분류는 일반공공행정, 국방, 공공질서 및 안전, 경제활동, 환경보호, 주거및지역사회시설, 보건, 휴양·문화·종교, 교육, 사회보호 총 10개 분야로 구분

◦ 그중 교육분야의 사업과 정책에 대한 국민의 관심이 다른 분야와 비교하여 상당히 높으며, 지속적이고 꾸준히 표출되어 왔음

- 교육분야는 다른 분야와는 달리 지방교육재정을 중심으로 중앙재정과 지방재정이 모두 혼합되어 있어 구조적으로 매우 복잡할 뿐만 아니라,

- 열린재정, 지방재정365, 지방교육재정알리미, 대학재정알리미 등 다른 분야보다 상대적으로 다양한 채널에서 다양한 자료가 제공되고 있기 때문에 총체적인 시각에서의 분석 필요

◦ 교육분야 지출을 산출하는 과정에서 중앙과 지방(교육)재정 구조 및 시스템에 대한 지식을 습득할 수 있으며, 교육 이외 타 분야의 산출에 활용할 수 있을 것으로 기대함

2. 교육재정 총괄 정보관리의 부재

□ COFOG 중 교육분야 지출 규모를 파악하기 위해서는 중앙과 지방재정이 혼합되어 있는 교육재정에 대한 이해 필요

◦ 중앙정부(dBrain)의 교육비 지출은 대부분 ‘교육□분야에서 지출되는데 교육분야 중 유아 및 초·중등교육부문은 지방교육재정(K-에듀파인)으로 교부되며, 고등교육은 직접 기관(대학)으로 집행됨

- 중앙정부(dBrain)의 교육분야 통계는 교육부에서 직접 수행하는 교육정책사업, 행정경비(인건비 포함), 국립학교 지원금이 대부분이며, 시도교육청으로 전출되는 지방교육재정교부금, 국고보조금 등이 해당

◦ 지방자치단체(e호조)는 지방교육재정으로 교육비특별회계전출금과 교육경비보조금을 전출하며, 지방교육재정(K-에듀파인)의 지방자치단체이전수입으로도 파악 가능

- 지방자치단체(e호조)가 대학으로 지원하는 지원금은 사학진흥재단에서 조사·관리되고 있는 ‘고등교육 재정지원정보시스템(대학재정알리미)’에서 파악

[그림] 교육분야 중앙과 지방재정 재원의 흐름

□ 중앙재정(dBrain) 분야별 통계에서 고용노동부, 보건복지부 등 교육부 이외 정부부처에서 고등교육에 지원한 재정지원금 추가 필요

◦ 실제 대학회계로 지원된 고등교육기관 운영지원 사업은 ‘교육분야’임에도 불구하고, 경찰대학 운영은 ‘공공질서 및 안전’으로, 한국기술교육대학교와 한국폴리텍대학의 운영지원 사업은 ‘사회복지’로 분류되어 있음

- 2018년 기준, 중앙정부(dBrain)의 고등교육 부문 지출액은 9조 6,977억원이나, 실제 중앙정부에서 대학으로 지원된(대학재정알리미 통계) 고등교육 정부지원금은 13조 2,832억원으로 확인

3. COFOG 교육분야 작성기준

□ 정부 기능별 분류(COFOG)에서 교육분야는 UNESCO가 발표한 국제표준교육분류(International Standard Classification of Education: ISCED)를 준용하고 있음

◦ ISCED는 광범위한 교육통계 자료의 국가 간 상호 비교, 관리가 가능하도록 국제적으로 협의된 개념적인 틀임

◦ ISCED에 따른 COFOG 교육분야 중·소분류는 다음과 같음

<표 1> COFOG 교육분야와 ISCED 매핑
COFOG 대분류, 교육(709)		ISCED-97
중분류	소분류
7091 취학전&초등교육	70911 취학전 교육	ISCED 0 취학전 교육
	70912 초등교육	ISCED 1 초등교육
7092 중등교육	70921 전기 중등교육	ISCED 2 전기 중등교육
	70922 후기 중등교육	ISCED 3 후기 중등교육
7093 중등후 비고등교육	70930 중등후 비고등교육	ISCED 4 중등후 비고등교육
7094 고등교육	70941 1단계 고등교육	ISCED 5 1단계 고등교육
	70942 2단계 고등교육	ISCED 6 2단계 고등교육
7095 등급외 교육	70950 수준으로 정의할수 없는 교육(성인교육, 직업훈련 등)	ISCED와 매핑 불가
7096 교육보조서비스	70960 교육에 대한 보조서비스	ISCED와 매핑 불가하나, 조사가능 항목임
7097 교육 R&D	70970 교육 R&D	ISCED와 매핑 불가하나, 조사가능 항목임
7098 기타	70980 기타	Not allocated level
자료 : IMF(2014), GFSM; UNESCO(2011), ISCED 매뉴얼을 참고하여 저자 작성

4. COFOG 교육분야 산출

□ COFOG 교육분야에 국제표준교육분류(ISCED) 기준 적용

◦ 현재 우리나라 중앙정부(dBrain) 예산체계의 교육분야 부문 중 ‘유아 및 초·중등교육’은 각 학교급인 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교로 구분 불가

◦ 우리나라 예산체계의 ‘유아 및 초·중등교육’은 COFOG 분류의 ‘취학전 및 초등교육’과 ‘중등교육’을 합하여 매핑, ‘고등교육’은 ‘고등교육’으로 매핑

□ COFOG 교육분야 정부지출 산출을 위해 중앙정부(dBrain), 지방자치단체이전금(K-에듀파인), 대학지원금(대학재정알리미) 등 규모 파악

◦ 중앙정부(dBrain)의 교육분야 지출을 중심으로 전체 규모를 파악하고, 대학알리미 통계에서 발표하고 있는 대학 정부지원금과 비교하여 교육부 이외 타부처의 대학지원금 추가

- 국제비교를 위해 GFS yearbook, Education at A Glance 등에서 공시하고 있는 가장 최신자료인 2016년 자료를 활용

- 2016년 중앙정부(dBrain) 교육분야 지출액은 55조 3,716억원으로 보고되고 있으나, 실제 중앙정부의 대학지원금은 3조 7,208억원 더 많은 59조 924억원인 것으로 확인

◦ 지방자치단체이전금은 지방교육재정(K-에듀파인) 세입결산서와 대학재정알리미(고등교육 재정지원정보시스템) 자료를 활용하여 파악

- COFOG 분류 중, 교육보조서비스는 시․도교육비특별회계 세출결산자료의 단위/세부사업을 활용, 연구개발비는 고등교육재정지원정보시스템 자료 활용

◦ 일부 교육경비보조금은 시도교육청을 거치지 않고, 지방자치단체에서 바로 단위학교 학교회계로 직접 집행되므로 학교회계 지출액을 별도 추가

<표 2> COFOG 교육분야 산출내역(2016년)

(단위 : 억원)

교육분야 재정통계					COFOG 중분류
구분			자료원	지출액	합계	유아 및 초·중등교육	고등교육
중앙정부 재정통계	유아및초·중등교육		dBrain	453,423	453,423	453,423	-
	고등교육			92,712	92,124	-	92,1241)
	평생직업교육			6,543	6,543	1,924	4,619
	교육일반			1,038	1,038	1,038	-
교육부	사회복지 분야2)	기초생활보장(교육급여)	dBrain	-	1,182	1,182	-
타부처	교육분야 이외 타분야로 분류3)	교육부 이외의 고용노동부, 보건복지부 등 총 21개 정부부처	대학재정알리미	-	36,614	-	36,614
중앙정부 교육분야 합계			-	553,716	590,924	457,567	133,357
지자체 등	유아및초·중등교육	지방자치단체이전수입(법정, 비법정이전수입)	K-에듀파인	-	119,035	119,035	-
		단위학교 지방자치단체이전수입(광역,기초)	K-에듀파인	-	12,037	12,037	-
	고등교육	고등교육기관에 대한 지자체이전수입	대학재정알리미	-	3,940	-	3,940
일반정부 교육분야 지출액				553,716	725,936	588,639	137,297
주 1) 중앙정부(dBrain) 재정통계 중 국립대학병원 지원은 제외 2) 교육부 사업 중 사회복지 분야로 분류되었으나, 초·중등교육기관 교육비(수업료, 인건비)에 해당 3) 고등교육 재정지원금에 해당됨. 대학알리미(고등교육재정지원정보시스템) 통계자료로 규모 파악 자료 : 디지털예산회계시스템(dBrain), 대학재정알리미(고등교육재정지원정보시스템), 지방교육재정알리미(K-에듀파인) 자료를 활용하여 저자 작성

□ GFS 기준, COFOG 교육분야 지출액은 72조 5,936억원으로 산출

◦ 일반정부 교육분야 지출액 72조 5,936억원 중, 유아 및 초·중등교육은 58조 8,639억원, 고등교육은 13조 7,297억원임(<표 2>)

- 유아 및 초·중등교육과 고등교육에 지출한 비용 중 교육보조서비스와 교육 R&D 비용이 일부 포함되어 있으므로 해당금액 추출

- 교육보조서비스는 세출결산 항목의 급식지원, 보건관리, 학교급식운영 등이 해당되며, 교육 R&D 비용은 연구개발비, 연구활동비, 연구과제비 등이 해당

◦ 교육보조서비스와 교육 R&D 비용을 별도 분리한 후의 유아 및 초·중등교육은 56조 6,539억원이며, 고등교육은 10조 5,583억원, 교육보조서비스는 2조 2,100억원, 교육 R&D 비용은 3조 1,714억원임

- 교육분야 지출 중에서도 정부의 우선순위에 따라 그 비중에 차이가 나타나는데, 유아 및 초·중등교육 78.0%, 고등교육 14.5%, 교육보조서비스 3.0%, 교육 R&D 4.4%의 비중을 차지

<표 3> 우리나라 COFOG 교육분야 산출(2016년) (단위: 억원, %)
COFOG	“교육분야”
	지출액	비중
709 교육	725,936	100.0
7091 유아 및 초등교육	566,539	78.0
7092 중등교육
7093 중등후 비고등교육	a	a
7094 고등교육	105,583	14.5
7095 등급외 교육	m	m
7096 교육보조서비스	22,100	3.0
7097 교육 R&D	31,714	4.4
7098 기타 미분류 교육	0	0.0
주 1) 기호 a는 우리나라에 해당되는 학제분류가 없음을 의미함. 2) COFOG 분류 중 ‘7095 등급외 교육’은 성인을 위한 직업교육 및 평생교육으로 현재 우리나라는 해당 교육비에 대한 조사자료 없음(m: missing).

◦ 2016년 기준, 우리나라 총지출(525조 1,710억원) 대비 교육분야 지출은 72조 5,936억원이며 비율은 13.8%임

- OECD 제출국가 총 31개국 중 이스라엘(18.2%), 미국(16.0%), 아이슬란드(15.8%), 스위스(15.5%), 호주(14.9%), 라트비아(14.8%), 에스토니아(14.4%), 리투아니아(14.0%) 다음으로 높은 수준임

- 전반적으로 대부분 국가에서 교육분야 중 유아및초등교육~중등교육에 대략 3/4(대략 8%)을 투자하는 것으로 분석됨

□ 본 연구의 산출결과는 SNA(System of National Accounts) 기준, COFOG와 OECD EAG(Education at A Glance) 등 유사 재정통계와 차이가 있음

◦ SNA 기준, COFOG는 GFS 기준과 산출방법 등에 차이가 있으며 학교회계 학부모부담수입이 일부 포함되어 있어 100%로 정부재원이라 보기 어려움

◦ OECD EAG는 Bottom-up 방식으로 학교(대학), 시·도교육청 등을 포괄범위로 조사되어 정부 총지출 수준에서의 체계적 모니터링 불가, 지방채를 포함하고 있어 GFS 기준 총지출 작성기준과도 불일치

5. 정책제언

□ 교육재정 총괄 정보관리 필요

◦ 현재 교육분야 재정통계 작성을 위해서는 중앙정부(dBrain), 지방교육재정(K-에듀파인), 지방재정(e호조), 대학알리미(고등교육 재정지원정보시스템) 등 관련 재정기관에 접속하여 원자료 수집 필요

- 우리나라는 여전히 유·초·중등~고등교육 전체를 통합 관리·운영하는 교육재정 총괄 관리시스템이 부재하며, 분절적으로 존재하고 있는 재정 회계 정보 시스템간 연계 또한 부족한 실정

◦ 정부의 교육분야 지출을 총체적으로 취합하고, 관리·운영하는 총괄 관리 기관(시설)을 통한 총량 규모 파악 및 지표 관리 필요

- 총량 규모를 파악하기 위해서는 중앙정부(dBrain)를 중심으로 한 지방교육재정(K-에듀파인)과 지방재정(e호조) 자료와의 통합·연계 검토 시급

◦ 일반정부 단위의 교육재정을 현재와 같이 다기화된 체계에서 가능한 하나의 재정통로(채널)로 체계화할 필요가 있음

- 교육서비스에 관심을 가지고 있는 다양한 수요자(교육정책 입안자 및 연구자, 교육 수요자인 학생·학부모, 교육자 등)에게 정확한 교육재정통계 자료를 공시하고, 활용하기 위해 매우 중요

□ 국제표준교육분류(ISCED)에 따른 프로그램 예산체계 필요

◦ 중앙정부 프로그램 예산체계를 살펴보면, 교육분야는 유·초·중등교육, 고등교육, 평생·직업교육, 교육일반으로 구분되어 있음. 유·초·중등교육 부문에는 유치원부터 고등학교과정을 대상으로 한 교육복지 증진사업, 지방교육재정교부금, 학교교육내실화 등 사업으로 구성

- 문제는 수혜대상(기관)에 대한 범위가 포괄적이고, 지출내역을 파악할 수 없어 재정통계의 정합성과 재정투자에 대한 성과를 측정하는데 매우 제한적임

- ISCED와 같이 각 학교급별로 세분화될 필요가 있으며, 지방교육재정교부금의 경우에도 시도교육청에서 지출내역에 대한 관리 필요

◦중앙정부(dBrain) 재정통계에서 중앙정부의 고등교육에 대한 재정지원금이 교육분야로 분류되지 않고, 일부가 사회복지 분야 혹은 농립수산 분야 등으로 분류된 사례가 있음을 확인

- 교육분야는 타분야의 성격과 중복될 가능성이 매우 크기 때문에 정부부처간 협의를 통해 중앙정부 프로그램 예산체계에 대한 명확한 지침과 기준 마련 필요

◦현재 GFSM 2014에서 여전히 ISCED-97에 따라 분류되고 있는데, 2012년부터 통용되어 사용되고 있는 ISCED 2011로의 현행화가 시급함