재정정보분석 20-07

재정건전성 회복을 위한
주요국 정책사례 연구

장 윤 정

2020.12.

재정건전성 회복을 위한 주요국 정책사례 연구

장윤정 부연구위원

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요  약

1. 서론

□ 본고는 글로벌 금융위기 대응 이후 재정지표 개선을 도모하였던 주요국의
정책사례를 통해 포스트 코로나 시기의 재정정책에 대한 시사점을 얻고자 함

◦ 코로나19 대응과정에서 ’20년 우리나라의 총지출은 전년대비 18.1% 증가, 국가채무는 GDP대비 약 5.8%p인 118조원 증가 예상 (4차추경 기준)

◦ IMF등 국제기구는 포스트 코로나 시기 재정정책의 주요 과제로서 재정의 지속 가능성 회복을 제안

- 긴급히 확대되었던 복지지출 중 필수적인 것만 사회안전망제도로 흡수하며, 재정위기 위험 관리 필요(IMF Fiscal Monitor, 2020.10.)

□ 정책사례 분석을 위한 대상국가는 독일, 영국, 일본, 이탈리아의 4개국으로 선정

◦ 국가부채 감축이라는 측면에서 성공적이었던 국가(독일)와 그렇지 못한 국가(이탈리아) 및 양자의 중간정도의  성과를 이룬 국가(영국)

◦ 추가적으로 우리나라와 국가재정제도상 유사점이 많은 국가(일본)을
선정

□ 중기 관점에서 재정건전화 정책의 목표 달성 여부 및 개별 정책의 이행실적을 중심으로 접근한다는 측면에서 기존 연구를 보완

◦ 각 장은 국가별로 대상 국가의 건전화 패키지 구성 소개, 중기 목표 달성 여부 점검 및 2~3개 주요 재정 건전화 정책의 내용과 이행 실적을 살펴볼 수 있는 내용으로 구성

2. 독일

(1) 배경과 금융위기시 대응

□  (금융위기 이전 재정 상황) 독일은 2000년대 초반 재정적자 감축을 위한 개혁의 연장선상에서 금융위기 이후 2년만에 재정지표를 성공적으로 개선

◦2002~2003년 2년 연속 재정수지가 EU 안정성장 협약 기준치인 –3% 초과

◦EU 협약 준수 및 재정상황 개선을 통한 경제 회복을 위해 2006년까지 자구적 노력으로 균형수지를 회복

- 재정 긴축을 위해 연방주의 개혁, Agenda 2010 등 지출 감축 정책계획을 수립하고 공론화

□  (금융위기 이후 재정 상황) 금융위기로 인한 재정확장 규모는 GDP대비 2% 규모

◦2008~2009 경제위기로 또 다시 재정수지가 –3% 초과

- 2009년 개헌을 통해 연방정부는 2016년까지 재정수지 균형을 의무화하고, 기존의 ‘재정개혁위원회’를 EU 건전성 협약에 따른 독일의 의무 이행을 감독 및 관리하는 ‘안정화위원회’로 개편

(2) 금융위기 이후 주요 재정건전화 정책과 이행경과

□ 독일정부는 2011~2014년 기간 중 총 800억유로 상당의 지출 감축 및 세입 확충 계획을 시행

◦주요 정책으로 실업급여 및 실업부조 감축(259억 유로), 행정비용 감축(228억 유로), 세입 확충(247억 유로) 등 세 가지

- 실업부조 감축은 장기실업자에 대한 연계급여 삭감, 사회보험료 지원 삭감 등으로 구성

- 행정비용 감축은 공무원 급여 동결 및 연방공무원, 연방군 감원

- 세입확충은 핵연료세, 항공세, 은행세 등의 신규 세원 확보와 기존 세제의 에너지 관련 비과세 감면 정비를 계획

□ 실업급여 및 실업부조 감축으로 인한 재정비용 감소는 2011~2014년 4년간 누적 173억 유로 수준 *

*2010년 지출액 (602억유로) 대비

◦독일의 실업급여 제도는 고용보험에 해당하는 실업급여(Albeitlosengold, ALG I)과, 장기실업자에게 최저생계를 보장하는 성격의 실업부조(ALG II)로 구성

-2000년대 초반 장기 실업자가 구직의욕을 잃고 사회부조 수급자로 전락하는 문제를 개선하고자 실업급여와 사회부조의 중간단계인 실업부조(ALG II)를 창설하는 등 제도 개편(Hartz 개혁, 2003~)

- 실업부조에는 주택수당, 부모수당 등이 부가되며, Hartz 개혁 이후 실업률 감소 추이 유지

◦ 재정건전화 계획에서는 주로 ALG II 수급자에 대한 혜택 삭감

- 부모수당, 주택수당, ALG I에서 II수급자로 전환되었을 때의 차액 보조분 등을 삭감

◦ 그 결과 2011년 이후 실업급여 재정비용은 2010년 대비 연평균 43억유로 감소

- 2010년 건전화 정책 계획 당시 실업급여 부문에서 225억 유로 가량의 지출 감축을 예상

- 당시 기준선으로 사용한 금액을 정확히 알 수 없어 직접적인 비교는 곤란하나, 2010년 재정비용과 비교시 누적 감축분은 173억 유로

*실업급여 재정비용 추이 (억 유로) : (’10) 602→(’11)563 (’12)543 (’13)560 (’14)567

□ 행정비용 감축 위해 공무원 및 연방군 병력 3만여명 축소

◦군축과 공무원 수당 감축은 2000년대 초의 재정건전화 시기부터 추진되던 과제로, 금융위기 이후의 긴축정책을 계기로 가속화

◦2010년에 비해 2015년까지 연방정부 공무원은 1만명, 연방군 병력은 2만명 가량 감소

- 2010년에는 공무원의 크리스마스 수당 인상이 예정되어 있었으나 이를 취소하여 5.1억 유로의 예산 절감

건전화법안 이전 결정에 따라 군 징집제가 2011년 7월부터 종료되어
군 인력 감축 및 인건비 지출 감축에 기여

□ 경기반등의 영향으로 총 세수는 중기 건전화 목표를 초과 달성하였으나, 세입 확충 계획은 성공적으로 운영되지 못했음

◦ 신규 세원 도입 과정의 차질에도 불구하고, 기존 세목에서의 조세수입이 경기 반등의 영향으로 성장하여 2010~2014년 기간 중 세수는 2010년 건전화 계획상 수치를 연간 7~12% 가량 상회

은행을 비롯한 금융시장의 유럽 지역 내 통합에 따라, 은행세는 EU공동  부과를 추진하는 과정에서 당초 계획상의 2012년보다 도입이 계속 지연

핵연료세는 2011년부터 2014년까지는 계획에 다소 미달하는 수준의 세입을 달성하였으나 2017년 위헌판결로 모두 반환

항공세는 계획대로 도입되어 안정적으로 운영

3. 영국

(1) 배경과 금융위기시 대응

□ (금융위기 전후 재정 상황) 영국은 1990년대 후반 재정건전화 이후 재정지표를 비교적 건전하게 관리해 왔으나 금융위기와 유로존 재정위기 이후 국가채무비율이 110% 상회

◦국가채무비율을 2001~2007년까지 40% 후반대에서 관리하고 있었으나, 2003년 이후 3% 규모의 재정수지 적자 지속

◦글로벌 금융위기 직후 성장률은 소폭 반등(-4.2%→1.9%) 했지만 국가채무비율은 ’07년 49.4%에서 ’12년 103.2%까지 상승

- 글로벌 금융위기 이후에도 유로존 재정위기의 영향으로 2008~2014년간 △5% 이상 규모의 재정수지 적자 지속

□  금융위기로 인한 재정확장 규모는 GDP대비 1.3% 규모

◦소득세 및 간접세 감면이 GDP대비 1.2%로 대부분을 차지

(2) 주요 재정건전화 정책과 이행경과

□ 영국 재정당국은 2009/10 회계연도* 예산에서 향후 4년간 265억 파운드, 2010년 6월 발표한 긴급예산에서 820억 파운드 규모의 재정건전화 계획을 발표
*영국의 회계연도는 4.1~다음해 3.30.까지이며, 두 연도를 병기함

◦2010년 5월 정권 교체 이후 건전화 정책의 상당부분이 변경

□ 2011년 예산책임 및 감사법에서 설정한 중기 건전화 목표 달성은 주로 세입부문에서 차질 발생

◦(목표) 2013/14 회계연도의 재정적자(Public Sector Net Borrowing)을 2010/11 회계연도의 절반 이하로 축소시키고, 2015/16 회계연도까지 경기조정경상수지(Cyclically Adjutsted Current Balance) 균형을 달성

◦(이행경과) 2013/14년도 재정적자는 5.8%, 2015/16 회계연도 경기조정수지 적자는 2.2%로 목표달성에는 실패

- 총관리지출의 계획대비 오차율은 기간 중 –0.8~1%인데 비해 총수입의 오차율은 0.7~2.1%을 기록하여, 적자 확대의 주 요인으로 작용

- 세입부문의 주요 건전화 정책에는 소득세 최고세율 구간 신설(11.3억 파운드), 연료세 인상(12.5억 파운드), 부가가치세율 한시인하 종료(121억 파운드)등이 있으며, 이 중 부가가치세율 복귀만 계획대로 이행

□ 소득세 최고세율(50%) 구간 신설 2년만에 세율 인하

◦버핏세 논의를 배경으로 도입하였으나, 시행일까지의 시차를 이용한 조세 회피 행태로 인해 시행 첫 해 세수가 계획상 수치에 미달

- (’09.4.)15만 파운드 이상의 소득에 대해 50%의 세율 부과 결정
→(’10.4.) 과세대상 회계연도 시작 →(’11.10.) 인상된 세율 적용한 신고납부

◦ 시행 첫 해 기준 11.3억 파운드의 세수 증가를 예상했으나, 실제 세수 증가분은 10억 파운드 미만인 것으로 분석

-소득 발생 시점을 2010년 4월 이전으로 조정하고, 외국으로 소득을 이전시키는 등의 조세 회피 행태가 발생

-이로 인해 예상보다 세율 적용 대상 소득이 83% 감소

◦2013/14 회계연도부터 세율을 50%에서 45%로 인하하였다가, 최근 2017/18 회계연도에 50%로 복귀하였음

□ 연료세 인상 지연

◦영국의 연료세(fuel tax)는 1990년대 물가에 연동되어 상승하였으나 1999년부터는 과도한 가격 대비 세부담으로 인해 연동제 적용이 중지

◦금융위기 이후 건전화 패키지 상 당초 계획은 2008년 12월에 리터당 1페니를 인상하고, 이후 1페니를 추가로 인상하는 것이었으나 현재까지 첫 1페니만 인상된 채 세율 동결

이후 2009년 3월 한차례 더 인상을 연기하여 2010년 4월 첫 1페니 인상

2011/12회계연도부터 물가상승분에 1페니를 더한 금액으로 물가연동할 예정이었지만 고유가 등을 이유로 잠정 연기된 채 현재에 이르고 있음

◦2015년 기준 세수 손해분은 63억 파운드에 이른다는 분석이 있으며, 잦은 인상 지연으로 인해 중기 건전화정책의 신뢰성에 부정적 영향을 미침

세율 인상 계획이 철회되지 않은 채 적용 시기만 지연

4. 일본

(1) 배경과 금융위기시 대응

□ (금융위기 이전 재정 상황) 일본은 1995년 재정위기를 선언하였고, 2000년대 초반부터 본격적인 재정개혁 노력 중에 글로벌 금융위기의 영향을 받음

◦ 일본의 국가채무는 고령화에 따른 사회보장비와 경기부양을 위한 공공투자 사업 증가등으로 빠르게 증가

- 일반정부부문 채무비중(GDP대비): 1990) 66%→ 2000) 131%

◦ 고이즈미 내각은 특별회계 개혁조치, 삼위일체 개혁을 통한 중앙-지방간 재정 분리 등 추진 (2004~2006)

□  금융위기로 인한 재정확장 규모는 GDP대비 8.1% 규모

◦2008~2009년간 총 5차례에 걸쳐 발표한 경제대책의 재정지출 규모는 39.8조엔(2009년 GDP대비 8.1%)

(2) 주요 재정건전화 정책과 이행경과

□ 일본 내각은 2015년까지 기초재정수지 적자를 2010년 예상치의 절반 수준으로 감축하고, 2020년부터는 흑자전환을  목표로 하는 건전화 계획 목표 발표(재정운영전략, 2010.6.)

◦향후 신규 국채발행액과 기초재정수지 대상 경비를 2010년도 당초예산 수준인 각각 44조엔과 71조엔으로 억제

◦다른 국가와 달리 건전화계획에서 감축 대상 사업이나 금액을 명시하지 않고 목표와 원칙 위주로 제시

- 세출분야에서는 향후 지출증가를 수반하는 조치는 세입증대조치와 함께 제출하도록 pay-as-you-go 원칙을 도입할 뿐 아니라, 사업점검을 통해 불요불급한 지출을 삭감하기로 함

- 세입분야는 연금 및 사회보장비와 같은 구조적 부분의 재원확보를 위한 세입세출 일체 개혁을 추진하기로 함

◦일본의 재정건전화 정책의 핵심은 소비세(부가가치세) 인상을 통한 사회보장비 확충(연간 8.1조엔)과 기초재정수지 대상 재정지출 증가율을 억제하는 것

- 소비세 인상(5%→10%, 5%p)분은 기초연금의 국고보조비율 상향조정, 어린이집 시설 확충, 개호요양 등 사회보장분야를 위해서만 사용하기로 함

- 이자지출을 제외한 지출 증가율을 0%로 유지하기 위해 pay-go원칙 도입, 특별회계 구조조정 등 세출억제조치 시행

□ 중기, 총량 관점의 재정건전화 목표는 2015년 달성

◦ 건전화 계획 수립 이후 돌발적인 동일본대지진 발생에도 불구하고, 2015년 재정적자는 목표대로 2010년의 절반 이하인 3.4%기록

- 신규국채발행액은 한 차례만 목표(44조엔) 초과*

* 2012년, 47조엔

기초재정수지 대상 경비는 두 차례만 목표(71조엔) 근소하게 초과*

* 2014년, 72.6조엔, 2015년 72.9조엔

□ 소비세 인상 지연

◦ 총 5%의 인상을 계획하였고, 2014년 10월 첫 3%p가 인상(5%→8%)되었다가 나머지 2%p의 인상이 두 차례 미뤄져 2019년 10월 시행되었음(8%→10%)

- 2%p 인상시점 : 2015.10.월(2012.2월 결정)→2017.4월 (2014. 11월 결정)→2019.10월(2016.6월 결정)

- 2014년 인상 이후 가계소비 급락 및 물가 상승 등으로 인해 내수 침체의 원인으로 작용함에 따라 추가 인상 시점 지연

□ 지출 증가율 동결

◦ 2011년~2015년 기간동안 기초재정수지 대상경비 항목 중 지방교부금이 총 1.9조 엔 감소하였으며, 연금관계비(3,210억엔), 문교 및 과학진흥비(2,290억엔)분야의 예산이 주로 감소

5. 이탈리아

(1) 배경과 금융위기시 대응

□ (금융위기 이전 재정 상황) 이탈리아는 연금 등 사회보장제도의 국가 경제 대비 비중이 크고, 1990년대 초중반 이미 국가채무의 GDP대비 비중이 120%에 육박

◦ 2000년대 초반 유로존 가입을 계기로 안정성장협약 상 재정적자기준(3% 이내) 준수를 위해 적자규모 감축

◦이자비용이 예산지출에서 차지하는 비중이 상당하여 재량적 재정정책 추진 여력 부족

□  금융위기로 인한 재정확장 규모는 GDP대비 2% 규모

◦신규 국채발행 없이 세입으로 조달 가능한 수준에서 대응

- 2009년, 10년 재정수지 적자폭도 각각 –5.1%, -4.2%에 그침

- 2009년 재정적자는 독일(-5.7%), 일본(-5.4%)과 유사하고 영국(-10.4%)보다 적은 수준

(2) 주요 재정건전화 정책과 이행경과

□ 이탈리아 정부는 2011년 및 2012년 예산안에서 총 950억유로 규모의 건전화 계획을 발표

◦2011년 8월 베를루스코니 내각이 3년간 650억 유로 규모의 패키지 승인한 이후 개각으로 12월 몬티 내각은 300억 유로 규모의 추가 건전화 패키지 발표

◦주요 정책으로 부가가치세율 인상, 연금개혁(GDP대비 0.4%), 지방정부 지원 축소(GDP대비 1.3%)를 들 수 있음

- 기존 20%인 부가가치세 표준세율을 22%까지 인상

- 연금 지급개시 연령을 늦추는 등 연금지출 증가세 완화를 위한 제도 개편

- 지방정부에 대한 이전지출 지원 축소

□ 2011년 중기 재정계획상의 건전화 목표는 달성 실패

◦ 목표 : 2015년 재정수지  균형, 기초재정수지 5.7%

◦ 실제 : 2015년 재정수지 –2.6%, 기초재정수지  –1.4%

□ 부가가치세율 인상 직전인 2010년 GDP대비 0.6%p의 세수가 증가하였으나, 이후 경기와 함께 민간소비가 위축

◦ 민간소비 증가율 (%): (’10) 1.1→ (’11)0.0→(’12)-3.7→(’13)-2.4

□ 연금개혁 이후인 2012년부터 연금지급액 증가율이 하향 안정화 되었으며, 최근 2018년 조기퇴직제도 개편으로 소폭 증가

◦ 연금지급액 증가율: (’11) 4.2→ (’12) 2.1→(’13) 2.0→(’14) 0.9→(’15) 0.7

□ 지방정부에 대한 이전지출 축소는 계획에 다소 미달하였으며, 2014년 유럽 재정위기 이후 다시 증가한 것으로 보임

◦3년간 216.5억 유로를 감축하는 것이 목표였지만 133억 유로 가량이 감축되었으며, 2014년부터는 다시 2010년 수준으로 회귀*

*이탈리아 예산분류 중 ‘Mission 3. 자치권 지역과의 재정 관계’ 지출 실적

6. 결론

□ 중기 건전화 목표 달성 국가(독일, 일본)과 미달성 국가(영국, 이탈리아)간 차이는 성장률 반등, 금융위기 이전의 지출 구조조정 경험, 정책적 일관성에서 찾을 수 있음

ㅇ 금융위기 이전의 지출 구조조정 경험과 긴축 기조

- 독일은 하르츠 개혁(2003~2006), 연방주의 개혁(2006~2014) 등으로     재정 효율화

- 일본은 고이즈미 내각 하에서 재정개혁과 세출삭감 추진 (2004~)

ㅇ 건전성 회복 정책의 일관성 유지

- 독일은 2005년 이후 메르켈 총리 집권 계속

- 일본은 2010년 민주당 간 내각에서 수립된 건전화 계획을 2012년 자민당 아베 내각에서도 계승

- 반면, 영국과 이탈리아는 각각 2010년 5월과 2011년 11월 정권 교체 이후 기존 건전화 계획을 변경

□ 세부 정책 사례로 볼 때 지출 감축이 수입 증대보다 계획대로 이행되는 경우가 많음

ㅇ 수입 증대 조치인 세목 신설이나 세율 인상 계획은 지연되는 사례가 많음

- 지연 없이 시행되어도 내수 침체를 동반하거나 조세저항 등에 직면

* 참고: 소비세 인상(일본, 이탈리아), 핵연료세 헌법심판(독일)

- 세율인상 계획을 반복적으로 지연시 정책의 예측 가능성 훼손

* 영국의 유류세 물가연동화 계획은 2011년 1단계 인상 후 현재까지 시행 보류 중

<표> 국가별 중기 건전화 목표와 세부 정책 달성여부

국가	’10년도 설정 중기 건전화 목표 달성여부	주요 건전화 정책 및 이행 정도
		세부 정책	이행
독일	’12년 달성	실업급여 감축	○
		행정비용 축소	○
		세목 신설	△
일본	’15년 달성	소비세 인상	△
		지출증가율 동결	○
영국	미달	소득세 최고세율 인상	△
		연료세 인상	×
이탈리아	미달	연금개혁	○
		소비세 인상	○
		지방 이전지출 축소	×

□ 각국 사례 종합 시 포스트 코로나 재정건전성 회복을 위해 재정지출 감축 우선순위 공론화 및 실효성 강한 재정 총량 규율 방안이 필요

ㅇ 갑작스러운 긴축기조로의 선회는 사회적 저항을 수반하여 건전화 계획의 지연으로 이어질 소지가 높음

한편 세입 확충 조치 시행이 지연되거나 예상 밖의 부작용을 야기하여 건전화 계획 이행에 기여하지 못한 사례도 감안할 필요

ㅇ 최근의 지출 구조조정 노력에서 출발하여, 사업별 성과와 재정투자 필요성을 기준으로 지출 감축 우선순위 선정에 대한 사회적 논의 형성 필요

정부는 2020년 ‘분야별 종합 지출구조조정’을 추진하고 재정사업 평가를 통한 지출구조 개선 등 재정혁신 방향을 국가재정운용계획에서 발표

ㅇ 건전화 정책이 일관성을 유지하고 총량 규율이 보다 강한 구속력을 갖기 위해서는 성공적 건전화를 이룬 국가 사례를 참고해 제도적 메커니즘 보완이 필요

독일의 재정준칙 헌법화, 내각책임제 하 일본의 지출 증가율 동결 사례 등