참여정부는 전술한 바와 같이 지역혁신체계를 구축하겠다는 강력한 정책적 의지를 담아 광범하게 혁신도시, 기업도시 건설정책을 추진해갔음에도 불구하고 전술한 바와 같이 지역경제실태는 지난날 불균형발전의 역사적 경로에 변화의 새로운 계기가 주어지지 못하였음을 보았다. 그것은 그러한 정책추진에도 불구하고 지역의 산업활동 역시 지역의 내생적 발전으로 방향전환을 이루어내지 못함으로써, 결국 이전된 공공기관이나 기업들이 해당 지역의 기업 내지 산업활동과 연계를 갖지 못한 채 해당 지역의 기업활동과는 유리된 채 외딴섬처럼 남는 형국이 되고 있었다는 사실을 말해주는 것으로 볼 수 있다.

이렇게 당시 추진되었던 정책이 그동안의 집권적이고 불균형발전경로를 변경시키는데 실질적으로 기여하지 못하였다는 것은 산업 내지 기업 간의 불균형발전 경로에도 그대로 반영되어 있기 마련이라 할 수 있다. 전반적으로 경제성장률은 2003년 2.8% 수준에서 출발하여 다소간 진폭은 있었으나 4~5%대에서 안정적인 성장 추이를 보이고 있었다. 구체적으로 2003년에는 2.8%의 낮은 경제성장률을 보이고 있었는데, 그런 가운데서도 제조업은 5.4%의 성장률을 나타내고 있었고 다른 비농림어업부문은 3.1%의 성장세를 보이고 있었는데, 그에 비해 농업부문은 –5.4%의 음의 성장세를 보이고 있었다. 이러한 추이는 2004년 농업부문이 이례적으로 9.1%의 높은 성장률을 보인 것을 제외하고는 전반적으로 농업부문의 성장률은 제조업 및 제조업을 제외한 비농림어업부문의 성장률에 크게 못미치는 추이를 보였을뿐 아니라 연도별 변동폭도 크게 나타나고 있어 지난날 불균등발전의 역사적 경로로부터 벗어나는 계기를 보이지 않고 있었음을 알 수 있다. 이는 산업정책면에서도 새로운 변화의 계기가 주어지지 않고 있었음을 말해주는 것으로 볼 수 있다.

한편 참여정부가 추진했던 지역특화발전에 기반을 둔 지역혁신체제 구축에 성공적 성과를 보이고 있지 않았다는 사실로 미루어볼 때, 중소기업과 대기업 간의 관계 면에서도 대기업 중심의 발전경로에 큰 변화가 없었다는 사실을 알 수 있다. 이러한 사실은 제조업 부문에서 중소기업과 대기업 간의 노동생산성의 차이에 반영되어 나타나고 있는 것을 볼 수 있다. 제조업 부문 대기업 대비 중소기업의 노동생산성이 차지하는 상대적 비중이 참여정부 들어선 2003년에 33.6% 수준을 보였던 것이 집권기간 중 다소 오르내림이 있기는 했지만, 참여정부 마지막 해였던 2007년에는 30.9%로 더 악화되고 있는 것을 볼 수 있다(강신욱 외, 『산업양극화의 이해와 정책과제』, 경제인문사회 합동연구총서 09-26-02, 2009, 25). 기업의 노동생산성에 영향을 주는 요인이 다양하여 단정적으로 말하기는 어렵다 하더라도 무엇보다 대기업의 경우가 투자 능력이라든가 연구개발활동 등 노동생산성을 높일 수 있는 여건이 상대적으로 우위인데 기인한 것으로 볼 수 있겠지만, 더불어 이러한 성과의 이면에는 정부의 각종 지원 정책도 궁극적으로는 대기업에 유리한 지난날의 정책의 특성에 큰 변화가 없었다는 사실을 말해주는 것으로 이해된다.

특히 참여정부는 혁신도시·기업도시 건설과정에서 다양한 재정적·비재정적 지원책을 구상하고 실행해나갔던 바, 지역혁신체계 구축이 성공적으로 자리잡지 못한 사실에 비추어보면 그러한 정책의 편익도 상대적으로 대기업에 더 유리하게 시행되었을 것으로 판단된다. 이러한 정책의 대표적인 예로는 기업도시 건설 촉진을 위해서 「기업도시개발특별법」에서는 기업도시건설에 참여하는 기업에 대하여는 대규모기업 활동을 규제하기 위한 출자총액제한에 관한 규정에 대한 특례까지 부여하고 있는 것을 들 수 있다(동법 제32조).

참여정부 들어서기 전 국민의 정부는 1990년부터 시행해왔던 ‘토지공개념 3법’을 모두 폐기하였을 뿐 아니라 IMF 외환위기 조기 회복을 명분으로 부동산경기 활성화를 위해 부동산보유와 거래 관련 각종 시장 규제를 대폭 완화시킴으로써, 토지공개념과 각종 규제정책의 영향으로 1992년부터 안정 기조로 돌아섰던 지가가 2002년부터 급격하게 상승하는 국면에서 참여정부가 출범하였다. 이러한 상황에 정권을 이어받은 참여정부는 집권과 더불어 부동산문제와 관련해서 2003년 10·29 주택시장 안정종합대책, 2005년 8·31 서민주거안정과 부동산투기억제를 위한 부동산제도 개혁방안 등을 통해 다주택자 양도세 중과, 취·등록세 실거래가 과세, 재건축규제강화 등 다양한 규제조 조치를 취했으며, 특히 2003년 10·29대책에 따라 2005년 종합부동산세의 조기 시행, 2005년 8·31개혁에 따라 2006년 국민의 정부 이래로 중지되었던 개발부담금을 다시 부활시키는 등 토지의 투기적 이용을 억제하고 지가를 안정시키기 위한 다양한 정책을 추진하였다(부동산 관련 정책자료 참고). 그런데도 국민의 정부 말 이래로 오르기 시작한 지가는 참여정부 내내 안정세를 회복하지 못하고 계속 상승세를 더해가는 양상을 보였다.

참여정부 시기 이렇게 지가 상승세가 이어진 데는 국민의 정부 시기에 종부세 폐지를 비롯하여 각종 규제완화정책으로 인해 추동되기 시작한 투기적 거래세력이 참여정부의 다양한 규제정책의 부활에도 불구하고 정부 정책에 대한 신뢰를 상실한 상태에서 잠재적인 투기세력으로 남아있었던데 기인한 것으로 판단된다. 참여정부는 부동산보유와 거래와 관련된 위와 같은 다양한 규제조치를 강화해나가면서, 다른 한편으로는 전술한 바와 같이 야심 차게 국가 운영 틀의 개조를 기치로 내걸고 지역혁신체계 구축 차원에서 행복도시, 혁신도시, 기업도시 등의 건설정책을 대대적으로 추진해나갔다. 그러나 참여정부의 지역혁신체계 구축을 통한 역동적 지역발전의 계기는 만들지 못한 채 이전된 공공기관, 기업만이 덩그렇게 외딴섬처럼 남게 되었다. 지역혁신체계의 취지에 부응하지 못한 위와 같은 정책의 추진은 우리사회구성원들로 하여금 잠재해있던 지대추구적 축적동기를 다시금 부활시키는 계기로 작용하여, 한편으로는 해당지역이 해당 지역자원의 선순환과정속에서 주민들의 삶의 터전으로 서 가치 제고보다는 해당 지역의 개발가치를 기대하고 늘어난 부동산에 대한 기대수요로 해당지역과 인근 지역의 지가상승이 촉발되었을 뿐 아니라, 다른 한편으로는 혁신도시, 기업도시 등을 대규모로 추진하는 과정에서 지급된 막대한 지가보상금이 인근 지역이나 대도시 또는 수도권으로 환류되어 국민의 정부 말 이래 오르기 시작한 지가상승세를 추동하는데 적지 않은 영향을 끼친 것으로 파악된다.

III. 종합적 평가와 역사적 시사점

그러한 사실은 이상적인 정책 비전과 목표에도 불구하고, ‘정책현장’에서 정책 주체들이 본질적 관점에서 분권과 균형정책을 구상하고 실행해가지 않고 현상적이고 양적인 관점에서 해당 정책들을 추진해간 것을 보면 알 수 있다. 이러한 정책의 추진은 정책수행의 대상이었던 ‘경제현장’에서는 과거 오랜 기간 집권적·불균형정책 추진 시기에 체화되어 있었던 경제주체들의 지대추구적 행동 양식을 지양해내지 못하게 했을 뿐 아니라 오히려 더 온존시키고 촉발시키는 방향으로 작용하게 되었던 것으로 판단된다. 결국, 참여정부는 집권 기간 정책적 측면에서는 지역 주도의 역동적 지역발전의 계기를 만들지 못했을 뿐 아니라, 그 이면의 경제주체들의 생활 과정에서는 지역 간, 그리고 사회 제 계층과 부문 간의 갈등을 더욱 심화시킴으로써 결국 국가발전의 잠재력 저하를 극복해내려는 정책적 의지는 무위로 돌아가기에 이르렀다.

결국, 오랜 기간 대외의존적 불균형성장정책을 추진해오면서 우리 사회에 자리 잡은 집권적 국가운영행태와 지대추구적인 비생산적 경제 생활행태는 군사정부를 뒤로하고 문민정부와 국민의 정부를 지나고, 더 나아가 공식적으로 새로운 국가 운영 틀로의 전환을 시도하였던 참여정부를 지나면서도 지양되지 못하고 그 역사적 임무는 다시금 후세대에 넘겨지게 되었다. 참여정부가 우리에게 준 역사적 교훈은 새로운 사회로의 국정 운영 틀의 전환을 시도할 때에는 공식적으로 내세우는 정책구호나 정책구상 자체가 아니라, 그러한 전환을 위한 정책대안들 속에 과거 역사의 부정적인 유제가 배태되고 안착·심화되어 온 과정에 대한 보다 철저한 역사적 사실 인식과 그러한 행태를 지양해내기 위한 보다 근원적인 대안이 담겨있어야 한다는 사실을 인식하는 것이다. 그것은 현실적으로는 정치적 의지와 정치가와 관료들의 능력 고양에 의해 구체화될 것이기는 하지만, 보다 근원적으로는 정치가나 관료들의 이러한 의지를 추동할 수 있는 아래로부터 힘의 고양이 전제되어야 한다는 사실을 인식하는 것이 보다 중요하다 판단된다.