재정의 자동안정화장치와 경기조정
- dBrain 자료를 이용하여 -

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1. 연구 배경 및 목적 

경제주체는 경기변동이 크면 미래에 대한 예측이 어렵기 때문에 안정적인 경기변동을 선호한다. 정부는 경기변동성을 줄이기 위해 통화량을 조절하는 통화정책과, 재정수입·지출을 조절하는 재정정책을 활용한다. 재정정책을 통한 경기조정은 경기변동에 자동적으로 대응하는 자동안정화장치 관련 제도를 통한 방식과 재량적 대응 방식이 있다. 그중 자동안정화장치는 정부가 경기 안정화에 매번 대응하지 않더라도 자동적으로 경기 안정화 기능을 하는 재정 제도를 통칭한다. 2020년 4월 IMF에서도 발표하였듯이, 최근 코로나19로 인한 경제 침체와 같이 미래 예측이 어려운 상황에는 경기충격을 완화할 수 있도록 자동안정화장치의 경기대응성을 제고하여 내재적 대응을 높일 필요가 있다.

이에 본 보고서에서는 경기변동에 대응하는 자동안정화장치의 규모를 분석하고, 재정의 경기대응성 제고 방안을 제시하였다. 본 보고서는 중앙정부의 자동안정화장치 규모 분석을 위해 dBrain의 통합재정수지 세분류 자료를 활용하여 일부 선행연구에서 누락한 자료를 보완하여 분석하였다.

2. 자동안정화장치 효과 분석 결과

자동안정화장치의 효과는 분석 범위와 측정방식에 따라서 분석 결과가 달라질 수 있어 다양한 분석 결과를 제시하였다. 정부 범위는 중앙정부와 일반정부로 구분하였고, 각각 dBrain의 통합재정수지 자료와 OECD Economic Outlook database를 활용하였다. 측정 방식에는 총괄법과 분할법이 있으며, 총괄법은 경기변동이 재정수입에 미치는 영향만을 분석하는 반면, 분할법은 경기변동이 재정수입과 지출 세부 항목에 각각 다른 영향을 미친다고 가정해 분석한다.

우리나라의 자동안정화장치 규모(전 기간 평균)를 분석한 결과, 분할법 기준으로는 중앙정부 0.297, 일반정부 0.323이며, 총괄법 기준으로는 중앙정부 0.225, 일반정부 0.271이다. 일반정부가 더 큰 이유는 일반정부가 중앙정부, 지방정부, 비영리 공공기관까지를 포괄한 범위이기 때문이다. 분할법 결과가 더 큰 이유는 △총괄법은 지출의 경기변동에 대한 요인을 고려하지 않고, △분할법의 경우 수입항목의 탄력성이 더 민감하게 적용되기 때문이다. 

우리나라 중앙정부의 연도별 자동안정화장치 규모(분할법 기준)는 작게는 0.270(2010년)에서 2014년부터 빠르게 증가하여 최근 0.347(2018년)로 확대되었다. 이유는 △2012년 이후 소득공제의 세액공제 전환, 최고과표 하향조정, 최고세율 인상 등 소득세 누진도를 확대한 소득세법 개정이 반영되었고, △2014년 이후 법인세에 대한 자본소득 평균 유효세율의 상승 추세가 반영되었기 때문이다.

이러한 결과는 OECD 비교를 통해서도 나타난다. 우리나라 자동안정화장치 규모는 연평균(1985년-2018년) 1.45% 증가하며, OECD(평균 0.11% 증가) 25개 회원국 중 2위의 증가세를 보였다. 하지만, 우리나라는 빠른 증가세에도 불구하고 가장 낮은 수준이다. 우리나라가 OECD 평균 대비 낮은 원인으로는 △재정규모가 작고, △경기에 민감한 수입·지출 항목 비중이 작으며, △조세의 누진도가 낮은 수준이기 때문이다.

3. 재정의 경기대응성 제고 방안

자동안정화장치의 경기대응성을 제고하는 방안은 수입 측면과 지출 측면으로 구분하여 제시하였다. 수입 측면에서 경기대응성을 높이기 위해서는 경기변동에 대해 민감한 조세 항목의 비중을 높이고 조세의 누진도 개선이 필요하지만, 조세 개편에 따른 국민의 수용성과 실효성을 고려할 때 실제 제도화까지는 사회적 합의와 시간이 필요해 보인다.

지출 측면에서는 실업급여제도의 보장성 강화를 통해 경기대응성을 제고할 수 있다. 첫째, 구직급여 지급 기간을 확대하는 방안이다. 둘째, 구직급여 상한액의 조정을 통한 실질 소득대체율을 제고 할 수 있을 것이다. 우리나라 평균임금 대비 상한액 비율은 2018년 42.0%로, OECD 회원국 중 하위 4번째인 반면, 하한액은 최저임금과 연동되므로 최근 빠르게 증가하였다. 셋째, 탄력적 실업급여제도 중 하나인 특별연장급여 제도를 활성화하여 경기대응성을 높이는 것을 제안하였다.

자동안정화장치는 아니지만 신속성·자동성 때문에 자동안정화장치와 유사한 경기대응 효과를 내는 해외 재정제도 중에서 기금과 예비비를 활용하는 방안을 검토하였다. 일본과 영국의 예비비 사례를 차용할 경우 예비비를 일반예비비와 경기대응을 위한 목적예비비로 명확히 구분하여 사용해야 하고, 예산의 예비비 편성 한도(1%)를 늘려 예측 불가한 상황에서 경기대응 재원으로 활용하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 또한, 미국의 경기불황대비기금(Rainy Day Fund : RDF)과 같은 기금을 신설해 경기변동에 대응할 수 있을 것이다.